【摘要】养殖场建成后土地类型变更导致不能再养殖的,不能直接予以行政处罚。同时,确需关停养殖场的,人民政府应当予以合理补偿。

1. 问题由来

今年7月,广东某地区生猪养猪户K先生找到我们,说他的猪场被林业部门责令关停并处罚款52万元。事情是这样的:

2007年,某村委将一地块(山地、水田)发包给K先生经营猪场。双方签订了用地协议,明确土地用途。

随后,K先生向环保部门办理了环评手续,向农业部门办理了规模化养殖审批备案手续,向国土部门办理了用地备案手续。且国土部门出示证明,载明:经现场核查,该猪场土地是用于建设猪场养殖基地。

此后,K先生在此经营14年一直无事。

直至2021年11月,当地林业部门作出《行政处罚决定书》,以K先生未经林业主管部门批准在林地上建设猪场为由,责令其关停养猪场,恢复植被,并处罚款52万元。

这时K先生才知道,该地块已经变更为林地。

本案焦点是:

(1)建设猪场是否需要办理建设用地审批手续?

(2)先建猪场后变更土地类型的,可否行政处罚?

(3)因土地类型发生变更确需关停猪场的,是否应当补偿?

2. 分析

(1)建设猪场是否需要办理建设用地审批手续?

不需要。

依据《土地利用现状分类》GB/T 21010-2007及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号)的规定,畜禽养殖用地属于农用地,兴办养殖场时,畜禽舍等生产设施无需办理农用地转建设用地审批手续。

国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知(国土资发〔2007〕220号)

二、区别不同情况,采取不同的扶持政策……(二) 其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地,实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地,按照农用地管理,不需办理农用地转用审批手续;管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施,属于永久性建(构)筑物,其用地比照农村集体建设用地管理,需依法办理农用地转用审批手续。

三、简化程序,及时提供用地……(三) 其他企业或个人申请规模化畜禽养殖的,经县级畜牧主管部门审核同意后…并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。……

因此,本案K先生无需办理建设用地审批手续,只需到国土部门办理用地备案手续(注:后续政策有所变化)。事实上,K先生已经按规定进行了备案。

(2)先建猪场后变更土地类型的,可否予以行政处罚?

不可以。

K先生建设猪场时手续齐全,不存在违法行为。

虽然土地类型变更后,该地块不能再进行养殖建设,但根据法不溯及既往原则,林业部门不能依据新的土地规划对K先生予以处罚。

另,根据《土地管理法(2004)》第二十条,乡(镇)土地利用总体规划变更土地用途的,应当予以公告。本案中,K先生对土地类型变更并不知情,亦未收到禁止继续经营猪场的相关通知。

因此,笔者认为本案行政处罚有误。

《土地管理法(2004)》第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。

乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

(3)因土地类型发生变更确需关停猪场的,是否应当予以补偿?

应当予以补偿。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定,因土地利用总体规划调整确需关停养殖场,致使养殖者遭受经济损失的,由县级以上政府予以补偿。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条 因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域,或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治,确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所,致使畜禽养殖者遭受经济损失的,由县级以上地方人民政府依法予以补偿。

因此,对于K先生关停养殖场遭受的财产损失,人民政府应当予以补偿,补偿范围包括建筑物、附属物损失和因紧急关停生猪贱卖损失等。

3. 结论

本案K先生猪场建设时用地类型为农用地,依法无需办理建设用地审批手续,故当时养猪场是合法的。

此后土地类型发生变更的,根据法不溯及既往原则,林业部门不能直接予以行政处罚。且,确需关停养殖场的,人民政府应当对K先生遭受的财产损失予以合理补偿。

4. 律师点评

法律不溯及既往原则是关于法的时间效力的原则之一。该原则要求法律只能适用于它颁布生效以后发生的行为和事件,不能适用于它颁布生效以前所发生的行为和事件。

本案K先生建设养猪场时不存在违法行为。行政机关变更土地类型为林地后,只能约束变更之后的行为,不能约束变更之前的行为,否则有违法不溯及既往原则。因此,本案行政处罚有误。

另外,K先生基于对政府的信任建设了养猪场,现因政府土地类型的变更导致不能继续养殖的,应当由政府予以合法补偿。

因此,希望各地政府在清理养殖场时,充分与养殖户沟通关停和补偿事宜,不宜简单粗暴关停甚至强拆,以构建良好法治、营商环境。