概述：本案实质上是村民与政府争夺土地所有权，因为讼争对象肇庆市**区永*镇某总社是镇**的下属单位，名存实亡。岐*村民小组与之确权，当地区政府确权给了肇庆市鼎湖区**镇某总社，岐*村民小组，起诉至法院，一审法院判决岐*村民小组败诉。岐*村民小组上诉，同时，找到本律师。当时，笔者还在北京当律师，接案后，承受了不少压力。最终，经过本律师努力，成功改判。

上诉人（原审原告）鼎*区某村民小组。

委托代理人段律师。

被上诉人（原审被告）某区政府。

原审第三人某总社。

原审第三人某村甲。

原审第三人某村乙。

上诉人某村民小组（以下简称某村民小组）因与被上诉人肇庆市某区府（以下简称某区府）、原审第三人肇庆市鼎*区永*镇某总社、某村甲、某村乙土地确权行政裁决纠纷一案，不服四*市人民法院（2010）四行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人某村民小组的委托代理人段律师、被上诉人某区府的委托代理人刘某、张某、原审第三人永安经济联*总社的委托代理人邓某、某村甲的负责人张某、某村乙的负责人黄某到庭参加诉讼。在案件审理过程中，当事人申请协调和解，案件审理期限顺延。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，1959年左右，原高*县永安公社成立丹**农场。1962年，该农场更名为永安人**东方红农场，农场的土地主要由当时无人耕作的荒地组成。原高要县永安人民公社****岐溪一、二、三生产队（以下简称岐*一、二、三队）是原高要县永安公社大*大队 （以下简称永安大*大队）属下的三个生产队。1962年以前，包括本案讼争在内的，位于永安大*大队岐*村、俗称茅*塘的上下格茅*塘约600多亩土地属于原*溪一、 二、三队所有及耕种，由于岐*一、二、三队地多人少，其耕作的茅*塘的农田又属于低产田，且处于低洼位置，形成丢荒状态，后来，经过当时永安公社大*大队的干部及原永安公社的领导协调，原永安公社**红农场承接了上述茅*塘的600多亩土地，收归自己农场所有，收取土地时，永安人民公社免除了岐*一、二、三队公余粮任务42万市斤，此后，茅*塘一直由**红农场管理使用，期间主要用作鱼塘经营。从1970年开始，上述茅*塘中的上茅*塘约200亩土地由永*人民公社**红农场调配给原**县的一些水上居民耕作，到了 1973年，水上居民弃耕，该200亩土地又转由原永*公社下放给其属下的新围大队的三、四、五、六、七、八、九等7个生产队（以下简称新围三、四、五、六、七、八、九队）耕作。1981年，为联办原高*县农*商联合企业永***国社联办养殖场（以下简称永安**养殖场），原永*公社以永*联合养殖场的名义与永*新围大队，新围三、四、五、六、七、八、九队，永*大*大队，岐溪一、二、三队订立了一份《回收土地契约》，契约主要言明，将原丹**农场在1966年下放给新*大队，新围三、四、五、六、七、八、九队合共200亩；永安*塱大队，岐一、二、三队合共425.58亩土地予以回收。上述两块土地的具体位置位于茅*塘上、下格大禾田，具体四置为东至大*渠，南至丹竹*塘，西至撑*生产队禾田，北至西汪大*村头田，此外，契约还约定对回收的土地经办妥手续后，土地的所有权利永远属于永安**养殖场，并对回收的土地给予相应的征购粮减免义务以及由永安**养殖场对某村民小组方作出一定的补偿。契约订立时，除永安**养殖场没有在契约上签章外，原高*县永安人民公社管理委员会、原高*县财政局永安财*所、原高*县粮食局永安**管理所、原高*县永安人民**大塱生产大队管*委员会、原高*县永安人民公社*围生产大队管*委员会以及各分队代表均在契约上签名或盖章，相关减免征购粮及经济补偿条款在签订《回收土征购粮及经济补偿条地契约》后已实际履行。1983年9月17日，广东省水*厅以（83）粤水产字第398号文件对肇庆地区水产畜牧局请示作出批复，同意由肇庆地区计委与地区水*局共同出资40万元（其中地区自筹10万元、省水产厅拔款支持地区水产畜牧局30万元），与以2092亩鱼塘土地等折价40万元的永*公社、出资40万元的原高*县粮食局共同联营永*联合养殖场。永*联合养殖场成立后，进行了实际的联营活动，后由于经营不善拆伙，原联营的土地继续由永*公社属下的丹**农场（此后又称丹**殖场）管理使用。1988年，鼎*设区，原某村民小组一、二、三队划归肇庆市**区永*镇管辖。1991年12月6日，某国土局会同某人民政府及某村民小组所属的某管理区的主要领导干部对包括本案讼争土地在内的养殖场的土地界线进行勘测界定。1992年6月7日，双方共同在《土地权属界线核定书》上签名并加盖公章，确定茅*塘的625.58亩土地为某人民政府所有。1992年，原岐*一、二、三队拼成现肇庆市**区永安镇大朗管*区岐*联队，1999年后又更名为肇庆市**区永安镇某村民小组。原高要县永安人民公社**管理区更名为肇庆市**区永*镇新朝村民委*会，原永安新*联队，三、四、五生产队联合组成了本案第三人某村甲；原永安新围六、七、八、九生产队联合组成了本案第三人某村乙。1997年，某村民小组将本案争议的土地取回管理使用，并发包给他人承包从中收取承包价款。2009年5月26日，某村民小组向某区府提交《土地确权申请书》，要求对位于上茅*塘的200亩土地依法确定为其所有及使用。某区府接受了某村民小组的土地确权申请后，经组织各方利害关系人协调未果，遂于2009年9月17日作出了肇*府决字［2009］第3号《土地权属争议处理决定书》（以下简称［2009］3号《处理决定》）。［2009］3号《处理决定》认为：本案讼争的、位于茅*塘的200亩土地，在1962年已由原高*县永安公社回收，且这种回收是当时较为普遍的现象和情形；讼争的200亩土地于1970年至1973年由公社属下的集体组织丹**农场下放给水于1973年至1上居民代耕，后981年又下放给原永安公社的新围大队代耕；1981年3月，原永安公社的新围大队，新围三、四、五、六、七、八、九 生产队，大塱大队，岐溪一、二、三生产队共同签订了《回收土地契约》，约定了本案讼争的土地由丹竹养殖场回收的事实；永安联合养殖场解散后，讼争土地继续由丹竹养殖场经营管理使用的事实；1991年至1992年间，讼争土地已由有国土部门勘测界定，确认本案讼争的200亩土地所有权属某人民政府。并依据以上认定的事实，认定包括本案讼争的200亩土地所权属在内的整个茅洲塘625.58亩土地所有权属某人民政府。某村民小组接到某区府出具的[2009]3号《处理决定》后，对该决定不服，遂于2009年10月22日提出行政复议。2009年12月8日，上级政府作出肇府复决字[2009]40号《行政复议决定书》，维持了某区府作出的[2009]3号《处理决定》的具体行政行为。某村民小组对上级政府作出的复议决定同样不服，遂向原审法院提起了土地确权行政纠纷，请求该院撤销某区府于2009年9月17日作出的[2009] 3号《处理决定》；确认争议的200亩土地为某村民小组所有；判令第三人停止对本案讼争的200亩土地的侵权行为，并要求某区府承担本案的诉讼费用。

原审法院审理认为，某村民小组向某区府提出土地确权申请而引发土地权属争议，由于争议的双方均是集体单位，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；......”之规定，某区府在本行政区域内针对某村民小组与第三人的土地权属争议作出的处理决定，属依法行使行政职权。某区府接受了某村民小组的土地确权申请后，依法通知了与某村民小组申请项目有利害关系的第三人，并在调查取证、调解协商不成的基础上及时作出 [2009]3号《处理决定》，并告知了某村民小组不服处理决定的相关行政、司法救济途经，某区府的土地确权具体行政行为程序上合法。本案争议的土地，于1962年前所有权原属某村民小组的前身即岐*一、二、三队所有及1970年后至1981年先后由水上居民及原高*县新围大队属下部分生产队耕作的事实，某村民小组、某区府均予确认。从查明的事实来看，可以认定讼争土地从1962年至1981年一直由第三人永安经济联合总社（**红农场、丹*塱农场或永*公社）支配、使用，并对土地享有权利和承担相应的义务。1981年间，各方利害关系人就讼争土地权属通过协议补偿的方式明确属永安**养殖场（永安*****总杜）所有。1992年，某村民小组前身所属的大*管*区与第三人永安**联合总社作为诉争土地的主要关联方，签订了《土地权属界限核定书》，再次确认诉争土地属永安**联合总社。况且，永安**联合总社（永*公社、丹**农村或**红农村）对诉争土地的支配权、使用权，从1962年至1996年一直在行使，时间超过三十年，期间无证据清晰证明某村民小组曾就诉争土地主张过权利。某区府作出的[2009]3号《处理决定》查明认定的事实清楚、证据充分，客观全面地反映了讼争土地权属的演变过程。因此，某区府根据查明的某村民小组与第三人某总社之间已就讼争土地签订用地协议、《土地权属界线核定书》及已作一定经济补偿的客观事实和相关法律规定，从尊重客观事实和历史条件出发，对讼争土地作出的[2009]3号《处理决定》，程序合法、事实清楚，适用法律法规正确。某村民小组的诉讼请求所依据的事实和法律依据不足。原审法院根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第四项规定，经该院审委会讨论决定，作出如下判决：驳回上诉人的诉讼请求。

上诉人某村民小组不服原审判决，向二审法院提起上诉称:一、一审判决认定事实存在多处错误。（一）上诉人在庭审中出示的证据充分证实上诉人对诉争土地一直经营和实际支配使用至1970年，交付给水上居民，并且于1997年期间再次取回诉争土地使用权。（二）一审判决认为1962年原永安公社**红农场承接了茅*塘的600亩土地，免除了岐*一、二、三队公余粮任务42万市斤是错误的。何某不是当时的任职干部，陆某的证人证言是虚构的，诉争200亩土地由于是低洼田，一直未列入征收公余粮范围，根本就没有得到被上诉人任何的补偿，一审判决认定的补偿只是因茅*塘另外400多亩土地，上诉人建有排灌建筑以及挖塘支出所产生费用的一种补偿，与本案无关。（三）一审判决认为1992年期间大*管理区在图上的签名就推定为将诉争土地确权给**经济联合总社也是违背当时事实的，且依据《土地登记规则》的相关法律规定，界线变界图不是法定土地权属界定文书，该图也无公示公告，盖章、签字人员非上诉人。二、一审判决适用法律、法规存在多处错误。（一）一审判决认定《回收土地契约》合法有效是错误的。（二）一审判决中认为**经济联合总社（永 安*社、丹**农场或东**农场）对诉争土地的支配权、使用权，从1962年至1996年一直使用，时间超过三十年，显然把用地主体及连续使用的定义进行了曲解。（三）一审判决认定原审第三人通过签订土地用地协议，对上诉人作出了一定经济补偿而认为是适用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第一项规定也是错误的。首先，诉争土地自1970年交付水上居民使用至1973 年、1974年至1981年交**大队使用，到1997年由上诉人收回使用，期间各使用单位均没有连续使用超过二十年，因此，诉争土地所有权依法仍归上诉人。其次，所谓的补偿只是针对茅*塘另外400多亩土地建有排灌建筑和挖塘所产生费用的补偿，与本案无关且该项补偿并非严格法律意义上的征地补偿。综上所述，涉讼上茅*200亩土地所 有权并无证据显示于1962年期间变更为永安**联合总社的事实，交付给水上居民、新*大队耕作，只是土地使用权上的变更，也没有被连续使用超过三十年。因此，请求：一、撤销一审判决；二、判令争议土地所有权归上诉人；三、判令原审第三人对诉争土地停止侵权；四、由被上诉人、原申第三人承担本案一、二审诉讼费用。

被上诉人某区府答辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、内容适当，应予以维持。（一）、我府有权作出[2009] 3号《处理决定》。（二）、我府的[2009] 3号《处理决定》是根据当事人各方提供的证据、国*部门调查的证据及相关法律规定作出的，事实清楚、证据确凿。1、讼争土地自1962年起就由丹竹**场代表永*人民公*管理使用，1969年后丹***殖场又代表公社将部分土地先后转交给水上居民、新*大队耕种，直至1981年收回。2、1981年本案原审第三人某村甲、某村乙及某村民小组与永*人民公社的集体企业丹****场签订了《回收土地契约》，约定“所回收之禾田，已经办妥回收手续后，其土地所有权利永远属甲方（及丹**殖场）所有”，这表明：某村民小组已经知道诉争土地由第三人交回代表永*人民公社的集体企业丹***场的事实，签约各方已经实际履行了《回收土地契约》。由此 可以证明当时某村民小组对讼争土地的所有权属于丹****场是没有异议的。3、某村民小组于1997年占用诉争土地的行为并不改变诉争土地的所有权性质。1987年《土地管理法》颁布实施后，国家明确规定土地所有权的变更只能依照法律规定的方式变更。在1981年诉争土地的所有权已经变更为永*人民公社下属集体企业**场的情况下，只有通过法定的方式才能发生土地使用权的变更，而某村民小组非法占有丹**土地的方式并不能改变土地仍属于丹*场所有的事实。（三）、我府适用法律法规及处理程序是正确的。二、某村民小组提出的上诉请求是不合理的，应予驳回。综上，请求二审法院维持一审判决和我府作出的[2009]3号《处理决定》，驳回某村民小组的上诉请求。

原审第三人永安**联合总社没有书面答辩，庭审中口头答辩称：一审认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决正确，上诉人上诉无事实依据，请求二审法院予以驳回。

原审第三人某村甲没有书面答辩，庭审中口头表示没有答辩意见。

原审第三人某村乙没有书面答辩，庭审中口头表示没有答辩意见。

本院二审审理查明，原审法院对“1962年原永****东方红农场承接了茅*塘的600多亩土地，收归自己农场所有，收取土地时，永*人民公社免除了岐*一、二、三队公余粮任务42万市斤”、“从1970年开始，上述茅*塘中的上茅*塘约200亩土地由**人民公社**红农场调配给原高*县的一些水上居民耕作，到了1973年，水上居民弃耕，该200亩土地又转由原*****社下放给其属下的新*三、四、五、六、七、八、九队耕作”和“某区府 [2009] 3号《处理决定》认定包括本案讼争的200亩土地权属在内的整个茅*塘625.58亩土地所有权属鼎湖区****人民政府”的事实查证有误。经本院二审查明，本案争议的土地，位于肇庆****区永安镇，土名：上茅*塘, 四至为：东至下茅*塘、南至丹*、西至撑*、北至大 *，面积200亩。上世纪五十年代“土改”时，本案争议的上茅*塘200亩土地分给了岐*一、二、三队农民，岐*一、二、三队农民领取了人民政府颁发的《土地房产所有证》。当时由于岐*一、二、三队地多人少，其耕作的茅*塘农田土地贫瘠，且处于低洼位置，属于低产田，社员耕作种植大禾田收成少，形成丢荒状态。1969年前，岐*一、二、三队仍有对争议土地进行经营管理的收支记录，1969年底，岐*一、二、三队响应政府不丢荒土地的号召，根据原永安公社的要求，将争议土地交由上岸的水上居民耕作，1973年水上居民耕作不善而弃耕。原永安公社决定将争议土地交由新*三、四、五、六、七、八、九队耕作至1981年初。并非原审法院认定的1969年原永安*****红农场承接了茅*塘土地，1970年将本案争议土地调配给水上居民耕作，1973年下放给新*三、四、五、六、七、八、九队耕作。某区府于2009年9月17日作出的[2009]3号《处理决定》裁决本案讼争的200亩土地的所有权和使用权属于*镇农民集体，由永*****联合总社代表永*镇农民集体行使所有权。并非原审所认定的将整个茅*塘 625.58亩土地确权归某人民政府。对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。

本院认为，一、本案争议的上茅*塘200亩土地，上世纪五十年代“土改”时分给了某村民小组农民，某村民小组农民持有《土地房产所有证》（俗称土改证），公社化后这些土地归某村民小组农民集体所有，各方当事人均不能证实体制下放“四固定”时有确权。由于该地处于边远地区，且低洼低产，造成丢荒，为了响应政府不丢荒土地 的号召，1969年底岐*一、二、三队将土地交给原高*县的一些水上居民耕作，1973年水上居民弃耕，原*安公社为了土地不丢荒，将争议土地交给其属下的新*三、四、五、 六、七、八、九队耕作，1981年3月新*三、四、五、六、七、八、九队将土地交回***养殖场经营管理使用，1997年某村民小组取回经营管理使用，并发包给他人承包经营从中收取承包款。2009年某村民小组申请人民政府确权引发土地权属纠纷。纵观争议土地的整个经营管理事实，原永*公社等独立核算单位均未连续使用争议土地满二十年，不能通过管理使用事实而根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定取得土地所有权。上述有关单位使用争议土地，只是对其土地使用权行使经营管理权利，没有证据证明对争议土地的所有权进行过划拨、调整调换或征收等行为，按当时的历史背景，若将土地划入永安人民公社丹**农场所有，应有上级领导的同意、批示、指示或办理了相关手续，本案没有这方面的事实证据。某区府[2009]3号《处理决定》认为包括讼争土地在内的茅*塘600亩土地自1962年起就划入了**塱农场由丹**农场代表永***民公社管理使用，主要是根据陆某和林某的证人证言认定，陆某是原永*公社干部，林某是****农场干部，与现永*镇政府（某总社有一定的利害关系，其证人证言与某村民小组提供的1969年前经营管理事实的证据不吻合，又无其他证据印证，其证据效力不能认定。因此，永安人民公社***农场等独立核算单位经营管理使用上述土地，只享有土地使用权，土地的所有权并没有转移。上述事实，不能得出争议地已归原永***农民集体所有这一结论。二、1981年订立的《回收土地契约》，因契约一方**养殖场没有在契约上签字盖章，而且该契约约定**养殖场向新*三、四、五、六、七、八、九队收回上茅*塘200亩土地（即本案争议地）、向岐*一、二、三队收回茅*塘425.58亩土地归其所有，当时新*三、四、五、六、七、八、九队耕作的属于岐*一、二、三队的该200亩土地只有使用权而没有所有权，根本无权处分该200亩土地的所有权，新*三、四、五、六、七、八、九队不能代表岐*一、二、三队与***殖场签订协议处分该200亩土地，不能视为永安人民公社（***农场）在《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用争议土地并与权属人签订过用地协议。契约中称1966年已下放上述茅*塘土地，与1973年下放土地的事实不符，从现有证据看，所称的下放不属于上世纪六十年代“四固定”时期的体制下放，不涉及土地的所有权，该契约无论是从主体上、形式上还是内容上都存在问题，其效力不能认定。因此，不存在某村民小组（包括其前身）与有关单位签订过本案争议的上茅*塘200亩土地的用地协议的事实，所作的补偿也不能证实是对上茅*塘200亩土地的补偿。虽然没有证据清晰反映岐*一、二、三队十多年来有提出过异议或主张过权利，但1997年某村民小组还是自行取回了争议的200亩土地，并经营管理至今。三、1992年6月7日，永安人民公社及**管理区共同在《土地权属界线核定书》上签字盖章，其内容是根据1981年《回收土地契约》确定的，《回收土地契约》的效力无法认定，《土地权属界线核定书》失去了核定界线的合法来源，而且该核定书不是法定的土地确权依据，国土部门也没有在该核定书上签字盖章予以确认，其效力不能认定。四、某区府［2009］3号《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第一项规定，以永安**公社（丹***农场）在《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止，使用争议土地并签订过用地协议为由来确定争议土地的所有权和使用权属于永安经济联合总社缺乏事实根据，导致适用法律错误。

某村民小组于1997年取回争议土地进行管业，并发包收益，使用至2009年申请确权登记发证，长达十多年时间，没有证据淸晰反映永*经济联总社、某村甲、某村乙有提出过异议。人民政府应当尊重历史、面对现实、实事求是、从有利于社会稳定和经济发展的原则出发确定土地所有权和使用权。

综上所述，某区府[2009]3号《处理决定》认定事实不清，证据不足，适用法律法规不当，处理欠妥，应予撤销。原审判决驳回某村民小组的诉讼请求不当，应予纠正，上诉人上诉理由成立，应予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：

一、撤销原审行政判决

二、撤销肇*市某区府的《土地权属争议处理决定书》，由其重新作出具体行政行为。

本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人某区府负担。

本判决为终审判决。