对事业单位人事争议仲裁的法律适用等问题的思考

　　内容提要：

　　随着国家事业单位人事制度改革的不断深入，人事争议将不可避免，人事争议仲裁将应运而生。人事争议仲裁制度是现代人事制度的重要组成部分，人事争议仲裁，是发展社会主义市场经济和深化人事制度改革的客观要求，是处理人事争议的有效途径和必要手段。本文从我国的事业单位人事制度改革和人事争议仲裁制度，现行人事争议仲裁政策规定的行政特征，人事争议的司法救助三个方面对事业单位人事争议仲裁的法律适用等问题作一些探讨。

　　主题词：事业单位、人事争议、仲裁、诉讼

　　我国人事制度改革随着国家改革开放以及各项改革的逐步试点与扩展也进行了不少尝试。国家在2002年正式提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即在2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发[2002]35号文《国务院办公厅关于转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。国家事业单位人事制度改革，势必有少数人难以接受新变化，同时，在实际操作过程中，不可排除会掺杂人际关系因素，因此，出现人事争议是难免的，在人事争议仲裁制度出台前，出现人事争议只能向上级主管部门反映或信访来解决问题，这种以行政解决人事争议的方式往往耗时非常长，而且不能完全解决矛盾。人事争议仲裁是解决人事争议的有效途径。

　　人事争议仲裁制度是现代人事制度的重要组成部分，现代人事制度强调依法办事，注重对权利的保障和制约，纠正人事政策法规执行过程中的偏差，发挥裁决的警示作用，有利于政策法规的全面贯彻，有利于改革措施的落实，有利于改革目标的实现。人事争议仲裁，是发展社会主义市场经济和深化人事制度改革的客观要求，是处理人事争议的有效途径和必要手段。开展人事争议仲裁工作对于维护个人和用人单位的合法权益，保障社会主义市场经济健康运行与发展维护社会的稳定都具有十分重要的意义。

　　我国的事业单位人事制度改革和人事争议仲裁制度。

　　为适应社会主义市场经济的发展，2000年3月30日中央组织部、人事部、科技部联合下发了《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》，明确了科研机构人事制度改革的指导思想，主要目标和任务，着重解决用人机制不灵活，分配制度不适应形势，人才资源配置不合理的状况。2000年3月30日中组部、人事部、卫生部联合下发了《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，进一步深化卫生事业单位人事制度改革，2000年7月21日，人事部下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》明确了事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务以及改革的基本思路，建立以聘用制为基础的用人制度。2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发[2002]35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》在事业单位全面试行人员聘用制度。明确聘用制度的基本原则和实施范围，全面推行公开招聘制度，严格人员聘用的程序，规范聘用合同的内容，规范解聘、辞聘制度，做好人事争议的处理工作。

　　福建省委、省政府《批转省委组织部、省人事厅关于加快推进我省事业单位人事改革意见的通知》(闽委发[2001]8号)，明确了我省事业单位人事制度改革的指导思想，目标和原则，全面推行聘用制度，建立有效分配激励制度，加快了推进我省事业单位人事制度改革的进程。2002年10月28日省人事厅下发了《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》进一步规范事业单位人员聘用工作，明确我省聘用制度的基本原则和实施范围、对象，聘用的权限、条件和基本程序，聘用期内的考核、未聘人员的安置和管理，违反和解除聘用合同的责任，聘用争议的处理。

　　随着人事制度改革的深化，人事争议也日益增多，这些争议如果不能及时得到解决，势必损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经济的发展，1996年5月24日人事部下发了人发[1996]46号《人事部关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》，1997年8月8日人事部人发[1997]71号下发《人事争议处理暂行规定》，1999年9月6日人事部人发[1999]99号下发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》，这便是我国人事争议仲裁的提出与行政设立。1990年10月24日福建省人民政府下发《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》闽政[1990]49号，对我省的人才流动中发生的争议引入仲裁制度，明确了人才流动争议仲裁的受案范围，仲裁机构的设立、管辖、仲裁程序、监督和执行。[page]

　　我国人事争议仲裁是仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动，是行政权力与司法权力相结合而采用的一种解决人事争议纠纷的方式，人事争议仲裁的基本原则包括：

　　1、当事人在仲裁中的地位一律平等，在适用法律上一律平等，对双方当事人适用实体法和程序法上必须一律平等，平等的保护双方当事人的合法权益。

　　2、以事实为依据，以法律法规和政策为准绳。

　　3、及时、公平、合理原则。

　　4、独立办案原则，任何组织和个人无权干预。

　　5、先行调解及时裁决原则，处理人事争议，先调解，后裁决。不经调解不能进入裁决程序，同时将调解贯穿于争议处理的全过程，调解未能达成协议的，应及时裁决，使双方权益得到及时保障。

　　人事争议仲裁与申诉控告不同，两者属于不同性质的解决人事争议的方式，其差异是：

　　1、性质不同，人事争议仲裁是相对独立于行政机关的仲裁机构居中处理人事争议，具有准司法性。而申诉控告则是一种行政机关的内部行政行为。

　　2、对象不同。申诉控告人只能是国家公务员个人，而人事争议仲裁的申请人可以是机关，事业单位的个人，也可以是单位。

　　3、适用法律规范不同。

　　4、适用原则不同。人事争议仲裁适用调解原则，实行“谁主张、谁举证”原则，而申诉控告不适用调解原则，行政机关负举证责任。

　　1990年10月24日我省颁发《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》，2003年6月11日福建省人事厅成立省人事争议仲裁委员会，随后颁发了《福建省人事争议仲裁委员会关于人事争议仲裁若干问题的规定》，明确了仲裁委员会的受案范围，《福建省人事争议仲裁委员会关于人事争议仲裁时效问题的处理意见》，对申请仲裁的时效进行了规定，2004年5月1日省仲裁委员会正式对外运作，至此，我省的人事争议仲裁制度基本建立。

　　现行人事争议仲裁政策规定的行政特征。

　　一、制定依据。

　　国办发[2002]35号文，规定：“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种情况，及时化解矛盾，维护聘用单位与受聘人员双方的合法权益，要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，及时、公正、合理地处理，裁决人员聘用中的争议问题。受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限，定期或者聘期考核，解聘辞聘、外聘安置等问题上发生争议的当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。”是各地制定人事争议仲裁的主要依据和政策依据。

　　二、仲裁事项的范围：

　　人事争议仲裁事项的范围，国办发[2002]35号提出的是“受聘人员与聘用单位(事业单位)在公开招聘，聘用程序、聘用合同期限，定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生的争议。”

　　《福建省人事争议仲裁委员会关于人事仲裁若干问题的规定》(试行)第一条：“省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：

　　(一)事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘用合同发生的争议。

　　(二)聘任制书记员与人民法院解除聘任关系发生的争议。

　　(三)民办非企业单位、社会团体与工作人员之间因履行聘用合同发生的争议。

　　《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》闽政[1990]49号，

　　第二条：本规定适用于我省专业技术人员和管理人员(指国家干部身份)与单位(含在我省的中央属单位)以及单位与单位之间发生的如下人才流动争议：

　　(一)因履行聘用合同发生的争议;

　　(二)因辞职、调动发生的争议;

　　(三)困辞退专业技术人员和管理人员发生的争议;

　　(四)其他需要仲裁的人才流动争议。

　　福建省不适用国家机关与国家公务员、工作人员之间因录用、调动、工资、辞职、辞退发生的人事争议。[page]

　　三、聘用争议的处理。

　　2002年10月28日省人事厅《关于在事业单位试行人员聘用制度的实施意见》，聘用争议处理：

　　(一)要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题，及时化解矛盾、维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益。

　　(二)受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限，定期或聘期考核，解聘、辞聘、未聘安置等问题上发生的争议，应当协商解决。协商无效的，可申请调解、仲裁。

　　聘用单位要成立聘用争议调解委员会，负责受理本单位聘用争议的调解申请。调解委员会由职工代表、单位代表、工会代表组成，调解委员会主任由工会代表担任。

　　聘用单位的上级主管部门成立由纪检监察、组织人事、业务部门和工会组织组成的聘用争议调解委员会，负责受理所属聘用单位聘用争议的调解申请。

　　(三) 聘用争议当事人应在聘用争议发生之日起10日内，以书面形式向本单位聘用争议调解委员会申请调解，调解无效的，5日内向主管部门聘用争议调解委员会申请调解，聘用单位聘用争议调解委员会和聘用单位主管部门聘用争议调解委员会受理调解申请后的调解时限均不得超过15日。

　　经聘用单位聘用争议调解委员会或聘用单位主管部门聘用争议调解委员会调解达成协议的，当事人应当履行。调解均无效的，当事人可按有关规定在争议发生之日起60日内向当地人事争议仲裁机构申请仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。

　　四、人事争议仲裁的申请时效。

　　人事部1997年8月8日《人事争议处理暂行规定》规定“当事人应当在争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁，并按被申诉人数递交副本”。

　　仲裁申请时效的最低限为60天，这与劳动争议提起仲裁的期限保持一致。

　　《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》第十一条规定：“属于本规定第二条第一款因履行聘用合同发生争议的，当事人应从争议发生之日起30日内，向仲裁机关提出。

　　属于本规定第二条第三款因辞退发生争议的，当事人应当自单位公布处理决定之日起15日内向仲裁机关提出。“

　　《福建省人事争议仲裁委员会关于人事争议仲裁时效问题的处理意见》(试行)：

　　第一条：当事人申请人事争议仲裁的，应当在规定的仲裁时效期间，向省仲裁委员会提交《人事争议仲裁申请书》。

　　第二条：当事人超过仲裁时效期间提出申请的，省仲裁委员会不予受理。

　　第三条：当事人在仲裁时效期间内提出仲裁申请(或申诉的)。因当时没有人事争议仲裁机构，时效中断，2003年6月11日省仲裁委员会成立后，当事人重新提交《人事争议仲裁申请书》的，可以重新计算时效。

　　第四条：1990年10月24日至1997年8月8日之间因辞职、辞退以及履行聘用合同发生争议的时效，适用《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》的规定。

　　第五条：1997年8月8日至省仲裁委员会成立(2003年6月11日)之间因辞职、辞退以及履行聘用合同发生争议的时效，适用《人事争议处理暂行规定》的规定。

　　第六条：省仲裁委员会成立之后至2004年5月10日正式对外运作期间因辞退、辞职以及履行聘用合同发生的争议，当事人提交了《人事争议仲裁申请书》的，参照民事诉讼法有关时效中止的规定执行。

　　五、仲裁程序上的行政救济措施。

　　《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》第28条：当事人认为已经发生效力的仲裁文书确有错误，可向原仲裁机关或上级仲裁机关申请复议，对于申请复议的仲裁，主管机关应进行复查，并予以答复。

　　第29条：仲裁委员会主任、副主任对发生效力的仲裁文书，发现确有错误，需要重新审理的，应提交仲裁委员会讨论决定。[page]

　　第30条：上级仲裁机关对下级仲裁机关已经发生效力的仲裁文书，发现确有错误的，有权撤销其裁决，指定重新审理。

　　人事争议的司法救助

　　国办发[2002]35号规定：“仲裁结果对争议双方具有约束力”《福建省人才流动争议仲裁暂行规定》第32条规定：“双方当事人对已发生效力的仲裁文书，应自动履行，对拒不履行的单位和个人，仲裁机关可以根据情节轻重建议有关部门予以批评教育或行政处分，也可以依照有关规定采取必要的行政措施强制执行。”

　　在2003年9月5日以前，人事争议仲裁委的裁决结果不具有法律强制力，裁决结果完全由双方自愿履行，对于要求事业单位当事人履行的裁决，调解可能能够实现，对于要求个人履行的裁决、调解结果如何履行等方面没有规定，在没有和国家司法接轨的情况下，这种裁决就没有多大意义，因此，到人事争议仲裁委申请人事争议仲裁的人并不多，造成大量的人事纠纷积压。

　　2003年9月5日，最高人民法院法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》解决了我国当前所进行的事业单位人事制度改革中所面临的基本法律问题，对于处理人事争议具有极其重要的现实意义。

　　法释[2003]13号第一条：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。第二条：当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服的，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期内不起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。

　　第三条：本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。

　　法释[2003]13号的前序及第一条，解决了二个基本法律问题：

　　1、确定了人事争议案件的基本主体即事业单位、事业单位的工作人员;

　　2、界定了人事争议案件的争议范围，即因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。

　　司法解释第二条，设立了人事争议仲裁后可到人民法院起诉的司法救助制度，对生效的仲裁裁决赋予法律强制力，对裁决或判决结果可以申请法院强制执行，改变了以前事业单位中干部编制的员工求告无门的局面，适用《劳动法》后，在事业单位里属于干部编制的员工的权利将受到很大的保护。

　　司法解释第三条，划定了人事争议案件的人民法院受理范围。

　　针对各地在人事争议处理过程中，遇到的有关《劳动法》适用、法院管辖、法院立案案由等问题，2004年5月9日最高院对北京市高级人民法院《关于审理事业单位人事争议案件如何适用法律及管辖的请示》做出了答复，《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函[2004]30号)。这个答复(法函[2004]30号)是在最高人民法院出台人事争议仲裁司法解释确定人事争议仲裁制度与司法制度关系的基础上，对人民法院在审理事业单位人事争议案件时的有关问题进一步做出的明确规定，是关于事业单位人事争议处理的又一个重要的法律性文件，对于进一步确认人事争议仲裁的法律性质和地位，指导我们正确运用相关法律法规都具有十分重要的作用。

　　法释[2003]13号，解决了当前正在进行的人事制度改革所面临的法律适用的基本问题以及使人民法院审理人事争议案件有了依据，人事争议从原来的“一裁终局”变为“一裁两审”，司法解释把仲裁和司法进行了衔接，法院除对生效裁决要强制执行外，还要监督纠正仲裁机关的仲裁活动。法释[2003]13号的颁布为人事争议的司法解决，提供了一片崭新的天地。