中国银行业监督管理委员会办公厅关于印发外资银行风险监管框架的通知

发布部门: 中国银行业监督管理委员会办公厅
发布文号: 银监办发[2005]20号

北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、湖北、广东、海南、重庆、四川、云南、陕西、大连、宁波、厦门、青岛、深圳银监局：
　　为提高外资银行监管的专业性和有效性，银监会制订了《外资银行风险监管框架》(以下简称《框架》)，现印发给你们，请结合本地实际用《框架》指导外资银行监管工作，执行过程中的问题与建议请及时向银监会反映。
特此通知。

2005年1月17日


外资银行风险监管框架
　　外资银行风险监管框架是中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)风险监管体系之一，通过规范和整合各类监管手段，突出以风险为核心的监管理念，并实现持续监管外资银行的目的。本框架运用的现场和非现场监管手段包括：衡量风险识别、计量、监测和控制能力的风险评估体系；评估外资法人机构经营和风险状况的骆驼评价体系(CAMELs)；评估外国银行分行经营和风险状况的风险评价体系(ROCA)，以及评估母行支持意愿和能力的母行支持度评估体系(SOSA)；体现综合监管思路的并表监管方式(CCS)；以快速反应及专业领域监管为核心的特别检查机制(SEG)；实现总体风险分析和预警目的的非现场风险监测机制(OSG)；防范新业务风险的衍生产品业务监管工作指引等监管技术。
　　外资银行风险监管框架分两个层次实现：第一层次是对单家机构的监管循环；第二层次是在单家机构监管循环的基础上，贯彻并表监管意图的境内多家分支机构整体监管循环。
　　一、风险监管框架的主体
　　银监会及派出机构是外资银行风险监管的主体，其中：
　　(一)银监会是外资银行的主管机关，负责指导、规划及协调各级派出机构风险监管工作，并加强与外国银行分行母国监管当局的沟通与合作。
　　(二)并表监管局负责评估外资银行境内多家分支机构的整体风险，并提示相应的属地监管局关注风险领域。
　　(三)属地监管局负责本辖区外资银行日常监督管理工作。

　　二、风险监管框架的客体
　　外资银行及其面临的风险是外资银行风险监管的客体。
　　(一)监管对象。本框架所称外资银行，是指依照中华人民共和国有关法律法规规定，经批准在中国境内设立和营业的独资银行、合资银行以及外国银行分行。
　　(二)主要风险。
　　1．信用风险：指外资银行的借款人或交易对手不能履行义务的可能性。
　　2．市场风险：指利率、汇率或股价等的变动对外资银行经营产生的不确定性。
　　3．流动性风险：指外资银行不能按时偿还到期债务的可能性，包括融资流动性风险和市场流动性风险两类。其中，融资流动性风险指外资银行无法变现资产或获得充足资金的可能性；市场流动性风险指因市场深度不够或市场崩溃使外资银行只能通过大幅降价缓解或抵消某些风险敞口的可能性。
　　4．操作风险：指外资银行因信息系统不健全、营运问题、违反内部控制要求等行为，以及欺诈或不可预见灾难等产生难以预料损失的可能性。
　　5．法律风险：指无法履行合约、诉讼或不利判决等对外资银行经营造成损害或不利影响的可能性。
　　6．声誉风险：指因有关负面评价而造成外资银行客户流失、诉讼成本上升或收益下降的可能性。
　　上述风险之间存在传导机制，控制不力会引发连锁反应。因此，银监会及派出机构将综合评估和监管外资银行面临的各类风险。

　　三、风险监管框架的法律基础
　　外资银行风险监管框架基于相关法律、行政法规、部门规章和规范性文件、国际法和国际惯例等建立，并始终贯穿依法监管的原则。随着监管法律体系不断完善，外资银行风险监管的法律基础也在不断扩充。
　　(一)相关法律，包括《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》和《中国人民银行法》。《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国会汁法》和《中华人民共和国合同法》等行业法律规范也是外资银行风险监管的法律基石。
　　(二)国务院颁布的行政法规，包括《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《中华人民共和国人民币管理条例》、《金融违法行为处罚办法》等。
　　(三)银监会(包括中国人民银行在2003年4月以前)颁布的金融规章和规范性文件，包括《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》、《外资银行并表监管管理办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行房地产风险管理指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《关于向外资金融机构进一步开放人民币业务的公告》等。
　　(四)国际法和国际惯例。作为金融全球一体化和金融风险国际化的产物，“有效银行监管的核心原则”和“巴塞尔新资本协议”等已是公认的国际监管标准，本框架也将其纳入法律基础中。



　　四、风险监管框架的结构
一般来说，以风险为本的监管框架包括六个阶段：第一步，了解被监管银行；第二步，风险评估；第三步，策划监管方案及实施检查；第四步，评级；第五步，实施监管措施；第六步，持续监管。针对经营规模和业务复杂程度不同的外资银行，银监会在风险监管各阶段将分配不同的监管资源，实施监管手段的程度也会有所差异。
(一)了解被监管银行。
1．监管内容。及时全面地了解被监管银行是做好监管工作的重要前提。就外资银行监管而言，外国银行分行境外母行情况与境内分行同样重要，需了解的内容包括：
(1)所有者状况、组织结构和管理架构，包括董事会和股东的构成、大股东悄况、分支及附属机构情况、境外分支／附属机构的主要业务领域、高级管理层结构及背景、内部交易或关联交易管理等。
(2)业务概况，包括主要业务领域、优势产品和服务、客户类型及其结构、产品组合以及市场定位等。
(3)业务发展策略，包括主要竞争对手及市场份额分析、业务发展规划、关键业务领域增长点和贡献度、当前及下一会计年度预算、兼并收购或拆分计划等。
(4)内／外部审计情况，包括内部审计独立性、内审人员资格及经验、近期审计情况、审计结果跟进情况、对外部审计报告及致管理层函的重视程度等。
(5)资产负债表信息，主要包括资产质量、流动性和资本结构。就资产质量而言，主要关注资产及投资组合、集中度分析、不良资产水平／趋势/组成等，并对比同类机构表现；流动性主要关注流动性比例及趋势、期限错配情况、流动性资产及负债构成等，并对比同类机构表现；资本结构主要关注资本充足性及趋势、资本构成、风险加权资产构成、表内外资产分布等，并对比同类机构表现。[page]
(6)衍生产品业务信息，包括不同风险、产品类别、交易目的和交易形式产品的名义价值及公允价值等。
(7)损益表信息，对当前财务状况及趋势等分析，并对比同类机构表现。
(8)监管信息，包括前次风险评估结果、前次CAMELs或外国银行分行风险评级(ROCA)、引起银监会及派出机构关注的问题、既往监管措施及其他信息。
2．监管方法。
(1)审查准入申请文件，进行母行支持度评估。对于新设立机构，审查准入申请文件和进行母行支持度评估是了解该机构的基本方法。其中，准入申请文件涉及内容参见《外资金融机构管理条例》及其《实施细则》，以及《外资银行市场准入工作程序》；母行支持度评估是银监会评价外国银行对其在华分支机构支持能力和意愿的方法，主要通过分析外国银行财务信息、管理信息和外部经营环境实现，具体操作参见《外国银行分行现场检查及评级手册》中关于母行支持度评估的章节和《外国银行母行支持评估的方法和程序》。对至少经历了一个监管周期的机构，还要考虑从下列途径获得既往监管资料。
(2)整理日常监管信息，包括前一个监管周期中履行属地监管职责而形成的各类监管文件，涉及内容和工作程序参见《关于规范外资银行非现场信息报送的指导意见》。
(3)整理并表监管信息。银监会对设立营业性分支机构或附属机构的外资法人机构，以及在华设立两家以上(含两家)营业性分支机构的外围银行实施并表监管，通过这种方式全面监管在华注册外资法人机构的经营和风险状况。监管外国银行在华总体风险情况，并关注该机构全球经营和市场表现。并表监管信息对于了解被监管银行在华经营、管理定位以及作用非常有意义，具体操作参见《外资银行并表监管管理办法》。
(4)与母国监管当局和其他监管机构进行交流和合作。其中，在进行母行支持度评估和实施并表监管方面与母国监管当局建立跨境监管合作关系，工作程序参见《谅解备忘录》和《跨境银行监管合作工作规程》；在业务监管方面与人民银行、国家外汇管理局、证监会和保监会等监管机构建立工作协调机制。
3．在监管流程中的作用。持续了解被监管银行是风险监管的基础，可以帮助监管人员了解机构类型及其市场定位，掌握被监管银行的经营背景和历史表现，从而初步确定或调整对被监管银行的监管策略，并与其他监管机构协调监管职责。这一阶段为实施风险评估做好了充分准备。
(二)风险评估。
1．监管内容。风险评估关注对经营有重要影响的业务领域的风险表现和可控性，通过揭示被监管银行的风险轮廓引导监管工作开展。这部分工作主要由各属地监管局负责，具体内容包括：
(1)了解被监管银行的各项业务和相应的风险管理制度。
(2)界定主要业务领域。
(3)确定主要业务的综合风险状况，包括三个部分：一是评估主要业务领域的潜在风险水平；二是评估主要业务领域的风险管理能力；三是分析主要业务领域风险变动趋势。
2．监管方法。
(1)各地银监局通过实地查访、定期与被监管银行交流、持续地现场检查规划及非现场监测等方法搜集资料，了解被监管银行各项业务和相应的风险管理制度，以及整体风险偏好。
(2)界定主要业务领域基本采用被监管银行自身的业务分类方法，并以业务量占总资产比重或收入贡献度作为辅助参考。一般说来，任何超过总资产或总收入5％的产品都应作为一项业务考虑，对被监管银行风险轮廓有较大影响的业务也应考虑在内。
(3)综合风险水平是在评估各项主要业务潜在风险水平和风险管理能力的基础上，结合风险变动趋势做出。其中，评估潜在风险水平及变动可以借助一些有效的风险管理技术，如VAR(ValueatRisk)等风险评估模型，同时，在一定程度上也需要评估人员的主观判断。评估风险管理能力应考虑被监管银行是否具备：①董事会和高级管理层的适当监督；②充分的风险管理政策、程序和风险限额规定；③完善的风险计量、监测程序和管理信息系统；④严密的内部控制和有效的内部审计。评估结果经过加权处理及风险矩阵分析后可以得到最终的综合风险水平，并形成风险说明文件。上述评估工作的具体操作参见《外资银行风险评估体系》。
3．在监管流程中的作用。风险评估工作可以促使监管资源更直接地与被监管银行的风险水平相联系，并通过风险揭示为策划监管方案提供依据。同时，风险评估能够使骆驼评级(CAMELs)更具风险敏感性，也有助于形成外国银行分行风险评级(ROCA)中风险管理部分的结论。
(三)策划监管方案及实施现场检查。
1．监管内容。策划监管方案包括评述被监管银行现状、综合评价被监管银行、选取适当的监管措施、确定监管目标及预期效果四项内容。银监会或派出机构将根据监管方案实施现场检查。
2．监管方法。
(1)以“风险为本”，根据前面步骤形成的意见、被监管银行业务领域及经营方式策划监管方案，确定监管内容以及拟实施监管措施的种类、频率和范围，并相应配置监管资源。监管措施的选取和实施参见《外资银行非现场监管手册》。
(2)根据确定的监管方案，实施现场检查。对于传统业务领域及一般性问题，可按照既定频率实施全面现场检查，或针对潜在风险领域实施专项检查。对于特定业务领域及突发性问题，可以由金融衍生业务监管小组(DSG)、网上银行业务监管小组和特别检查组(SEG)以特别检查形式实施专项检查。具体操作参见《外资法人机构现场检查与风险评价操作手册》、《外国银行分行现场检查及评级手册》、《外资银行特别检查组工作机制》及《外资银行衍生产品业务监管工作指引》等业务监管指引。
(3)银监会将在区别风险程度的基础上对外资银行现场检查进行统一规划，特别是母行支持方面存在问题或不确定性的机构；各属地监管局应参照执行。在实施现场检查期间，属地监管局应接受来自并表监管局的风险提示，并主动与并表监管局沟通现场检查发现的问题，以权衡问题的性质、程度以及是否需要提示相关监管局关注等。
3．在监管流程中的作用。基于前两阶段工作内容而进行的策划可以使现场检查更有针对性及效率，同时也有利于协调同一外资银行不同分支机构的监管进度，达到统一监管内容和尺度的目的。[page]
(四)评级。评级是根据监管情况系统评估外资银行经营和风险状况的过程。银监会对外资法人机构实施骆驼评级(CAMELs)，对外国银行分行实施外国银行分行风险评级(ROCA)。
1．监管内容。由于银监会对不同性质的外资银行承担不同的监管责任，两个评级体系也相应各有侧重。其中，骆驼评级(CAMELs)体系主要通过审查资本充足性、资产质量、管理、盈利性、流动性及风险敏感性，评估外资法人机构的经营稳健性和持续经营能力，并突出需要引起监管关注的领域。外国银行分行风险评级(ROCA)体系则主要通过审查风险管理、营运控制、合规性和资产质量，评估外国银行分行的经营稳健性和持续经营能力，同时突出需要引起监管关注的领域。
2．监管方法。
(1)对外资法人机构采取骆驼评级(CAMELs)法，具体操作参见《外资法人机构现场检查与风险评价操作手册》。
(2)对外国银行分行采取外国银行分行风险评级(ROCA)法，具体操作参见《外国银行分行现场检查及评级手册》。
(3)实施全面现场检查是进行初次评级的前提。在此基础上，前三阶段形成的监管资料对形成最终评级结论也非常重要。同时，根据单家分行在中国区整体经营及管理中的定位，其单项评级可能会对其他分支机构相应评级产生不同程度影响，并纳入并表综合评级中。
3．在监管流程中的作用。评级并不是监管周期的收尾阶段，基于持续监管的理念，评级结果不仅决定着监管周期的跨度，同时也是确定监管措施的依据，其所代表的负面或保留性评价需要通过下一阶段的工作来改善。
(五)实施监管措施。根据评级所依据的事实和最终评价，银监会及派出机构将对被监管银行实施针对性措施，包括：
1．审慎性监管措施，如增加报告频率、约管理层诫勉谈话、调整有关监管比例、责令信息披露、要求其出具承诺函、限制业务开展等，操作要求及示例参见《外资银行非现场监管手册》。
2．行政处罚措施，如警告、罚款、没收违法所得、暂停或者停止某项金融业务、责令停业整顿、吊销金融许可证、撤销金融机构的代表处等，依据和操作要求参见相关法规和部门规章。
(六)持续监管。风险性和持续性是贯穿本框架的主线，其中持续性体现在整个监管循环中，通过本阶段工作进行承接。同时，本阶段工作还承担预示风险的作用。
1．持续监管思路的体现。
(1)评估监管措施的实施效果。
(2)调整监管措施并跟踪监测。
(3)实现风险预警功能。
2．监管方法。
(1)通过后续检查或持续非现场监测，银监会及派出机构审查实施监管措施后外资银行资产质量、盈利水平、资本充足状况、流动性等主要经营指标的变化，以及管理能力和控制环境的改善情况，评估监管措施的实施效果。这部分工作需要依靠监管人员的经验和判断力。
(2)将实施监管措施所达到的实际效果与预期监管目标进行对比，找出其中的差距和原因，酌情调整监管措施或其实施程度，并继续进行跟踪监测。
(3)在持续监测的过程中，银监会及派出机构将根据监测结果及时进行风险预警。银监会非现场监测分析小组(OSG)也将持续监测全部机构的主要风险指标，分析系统性风险问题，及时发出风险预警信号，以提示派出机构实施有效的监管措施。具体操作参见风险预警体系和《外资银行非现场监测分析小组工作规程》。
3．在监管流程中的作用。本阶段是风险监管框架中承前启后的部分，是为达到监管目标进行反复调整和测试的过程，并通过风险预警和既定监管频率连结着两个监管周期。
经历了风险监管流程的六个步骤后，银监会及派出机构完成对外资银行的一个监管周期，在更高的层次上更新了对被监管银行风险的认识，启动了下一个的监管周期，从而实现外资银行监管的动态循环。

附件：外资银行风险监管工作流程(略)