论安全生产法的立法宗旨

立法宗旨或者立法目的是每一部法律都不可缺少的。在《安全生产法》立法过程中，围绕立法宗旨进行了长期的调研、论证、争论，争论最多的问题之一，就是如何确定它的立法宗旨，即《安全生产法》到底按照什么思路制订？着重解决什么问题？当前在安全生产工作中存在诸多问题，有法律问题，有经济问题，还有社会问题，到底哪些是法律问题，哪些问题需要在《安全生产法》中规定，并且能够通过法律加以解决？法律的规范作用是很强的，但它不是万能钥匙，更不是百科全书，它不能也不可能把所有问题包揽无余，只能对最重要、最紧迫和立法条件成熟的法律问题纳入调整范围。《安全生产法》也不例外。

从实际出发，抓主要问题

要科学地确定《安全生产法》的立法宗旨，必须从当前我国安全生产的实际情况出发，准确地抓住最突出的安全生产法律问题，才能有的放矢，切中要害，符合实际。当前各类安全生产问题纷繁复杂，其中影响最大、危害最严重的主要有四个：

一是安全生产监督管理薄弱。首先应当肯定，党和国家高度重视安全生产监督管理工作不论机构如何改革，各级人民政府都有负责安全生产监督管理工作的机构。国家先后制定了几十部有关安全生产的法律、行政法规，安全生产监督管理工作初步做到了有法可依。

但是必须看到，我国尚处在社会主义初级阶段，低水平的社会生产力决定了安全生产的低水平。由于政府机构多次改革，新旧安全生产监督管理体制交替，目前尚未建立健全适合中国特色的、有权威的、高效率的、统一的安全生产监督管理体制，缺少一支集体统一管理的安全生产监督执法队伍。虽然中央到大部分省级和部分市县人民政府都建立了分级管理的安全生产监督管理机构，但其规格、职能、隶属关系、人员编制、经费和监督执法手段各不相同，存在着规格较低、职能不一、隶属关系复杂、人员紧缺、经费匮乏、监督执法手段乏力的普遍性问题。有些地方虽有机构，但形同虚设；有些地方至今仍无安全生产监督管理机构。面对着各种安全生产问题，现有的安全生产监督管理机构及其有限的监管人员只能头疼医头，脚疼医脚，穷于应付疲于奔命，主要忙于调查事故，是地地道道的“消防队”。

安全生产监督管理不到位的主要原因，是一些政府领导人没有真正从政治高度深刻认识安全生产事关人民群众生命和财产安全，事关改革稳定和现代化建设的大局，事关党、国家的政治威信和我国的国际形象，不重视安全生产工作他们把发展经济与安全生产对立起来，缺乏对人民群众高度负责的政治责任感，不讲安全生产，或者讲起来慷慨激昂，做起来蜻蜓点水，忙起来若无其事。所以，安全生产监督管理工作没位置、不到位。

二是各类生产安全事故居高不下，安全生产形势十分严峻。由于安全生产工作监督管理不到位，在生产经营单位的安全条件、主要负责人和特种作业人员安全资质及其安全责任、安全机构设置、安全设施设备管理、现场作业安全保障、交叉作业和承包租赁场所安全管理、危险物品和重大危险源管理和从业人员工伤社会保险等企业生产经营安全方面的重要问题没有基本的法律规范，许多生产经营单位特别是大量非国有生产经营单位的安全生产条件差，管理混乱，各种事故隐患和不安全因素不能及时有效的发现和消除，以至重大、特大事故频繁发生，造成大量的人员伤亡和巨大的经济损失，造成了不可弥补的恶劣的社会影响，使从业人员及其亲属没有安全感，引发出一系列社会问题。

三是生产安全事故使人民群众的生命和财产安全蒙受损失，危害了人民群众的根本利益。作为生产安全事故的直接受害者，每年我国约有十几万人死于各种伤亡事故，远远高于世界上其他国家。我国是社会主义国家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各级人民政府的宗旨是为人民服务。如果连人民群众最基本的人身安全都不能得到有效保障，哪里还有人民利益，哪里谈得上为人民服务？！因此，保证人民群众首先是生产经营单位从业人员的生命安全，是安全生产工作的主要任务和目标，是各级人民政府和各有关部门义不容辞的责任。

四是安全生产问题严重制约和影响了社会主义现代化建设事业的顺利发展。很多地方和生产经营单位把发展经济和提高经济效益列为首要任务，但是不能正确处理安全生产与发展经济的关系，不是把两者有机结合而是加以对立。一些生产经营单位尤其是非国有企业，“要钱不要命”，为了赚钱不惜以牺牲从业人员生命和发生事故为代价，减少甚至不进行安全生产投入，以短期降低成本追求长期利润。而一旦发生重大、特大事故，除了人员死亡之外还会程度不同地造成经济损失，其代价往往要等于或者高于安全生产投入成本，最终厂毁人亡，得不偿失。据统计，我国平均每天因生产安全事故死亡300人，每年直接经济损失近1000亿元，间接经济损失达2000亿元，相当于两个长江三峡工程的投资。

全面准确领会立法宗旨

为了解决上述重大问题，《安全生产法》第一条开宗明义地规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”这既是《安全生产法》的立法宗旨，又是法律所要集中解决的基本问题。《安全生产法》的立法指导思想、方针原则、基本法律制度、法律条文都是围绕这个立法宗旨确定的。

要全面、准确地领会和坚持《安全生产法》的立法宗旨，应当把握以下五个问题：

第一，安全生产必须坚持“三个代表”和“安全责任重于泰山”的指导思想。安全生产，人人有责。各级人民政府领导人及其各有关部门负责人、生产经营单位主要负责人及其从业人员都应认真学习《安全生产法》，明确安全生产责任，重视、抓紧、抓好安全生产，做到不安全不生产，要生产必须安全，防止和减少重大、特大生产安全事故，减少人员伤亡，促进国民经济发展。社会组织、公民也应当把安全生产当成人人关心的一件大事，关注安全，关爱生命，齐抓共管，协助政府和生产经营单位做好安全生产工作，营造一个全社会重视安全生产的氛围。

第二，依法加强安全生产监督管理是各级人民政府和各有关部门的法定职责。《安全生产法》对各级人民政府及其安全生产监督管理部门的安全生产工作任务、职责、措施、处罚等方面做出了明确规定，赋予其很多、很大的监督管理和行政处罚权力，同时也明确了很多、很严格的法律责任，充分体现了有权必须负责、权责一致和权责追究的原则，对各级安全生产监督管理部门提出了依法监督、依法处罚的要求。要完成繁重而庄严的监督执法工作，各级安全生产监督管理部门的负责人和监督检查人员必须牢固树立法制观念，一言一行都要合法，以对人民高度负责的精神，忠于职守，依法行政。[page]

第三，生产经营单位必须把安全生产工作摆在首位。生产经营单位是安全生产的主体。安全生产是否有位置、有机构、有投入、有措施、有成效，生产经营单位主要负责人是关键。《安全生产法》关于生产经营单位安全生产保障的规定，都要依靠厂长经理逐项组织落实。因此生产经营单位必须坚持“安全第一，预防为主”的方针，警钟长鸣，常抓不懈。在任何时候、任何场所，都不能忘记安全生产，不能有丝毫的含糊动摇，不能有丝毫的麻痹松懈，不能有丝毫的侥幸敷衍，不能有丝毫的厌战情绪。生产经营单位应当依照《安全生产法》的有关规定，切实保证安全投入的有效实施，不断更新、改造和维护安全技术装备、岗位安全责任、作业现场安全管理、从业人员安全素质等安全生产的“软件”建设。

第四，从业人员必须提高自身安全素质，防止和减少生产安全事故。大量的从业人员既是生产经营活动的主要承担者，又是生产安全事故的受害者或者责任者。要保障他们的人身安全，必须尽快提高他们的安全素质和安全生产技能。针对从业人员安全素质较低的现状，《安全生产法》对从业人员的安全生产权利和义务做出了规定，目的在于增强他们的安全意识和自我保护意识，提高他们的安全生产技能，促使他们尽职尽责地进行生产经营作业，预防事故，及时发现、处理事故隐患和不安全因素，最大限度地降低事故发生率，确保安全生产。只有重视、促进从业人员安全素质的提高，才能从根本上提高生产经营单位的安全水平。

第五，安全生产监督管理部门必须加大监督执法力度，依法制裁安全生产违法犯罪分子。法律的基本功能是制裁违法分子，维护社会的正常秩序。当前安全生产状况不好的重要原因之一是安全生产行政执法力度不够，许多安全生产违法行为未能及时得到惩治。《安全生产法》关于安全生产违法行为的界定其法律责任追究的规定是非常严厉的。各级安全生产监督管理部门应当坚持有法必依、违法必究、执法必严，对安全生产违法行为，坚决绳之以法，促进安全生产稳步好转。