探讨如何构建财政审计大格局
构建财政审计大格局是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中的重要目标，也是对今后审计工作的重大变革。构建财政审计大格局是适应审计形势发展的新思路，其提出有现实的时代背景。审计人员只有充分理解其内涵和根本要求，才能在审计实践中充分发挥维护经济社会健康运行的“免疫系统”功能。本文在财政审计大格局内含及目标的基础上，从审计计划、审计范围、审计内容等方面入手探讨如何构建财政审计大格局，以推进财政审计工作再上新台阶。
一、 财政审计大格局的含义及目标
财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上，合理安排审计项目计划，建立系统内部信息沟通和共享机制，围绕政府预算管理，扩大审计的覆盖面，从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果，最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。
通过构建财政审计大格局，要实现财政审计工作的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向关注全方位财政性资金转变；二是从财政支出审计为主重新转回财政收支并重；三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是从侧重揭露微观层面具体问题向注重研究宏观层面制度性问题转变。
二、 构建财政审计大格局的具体要求
（一） 财政审计大格局下的审计范围和重点内容
1.审计范围应包括全部政府性资金。全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。刘家义审计长在2009年财政审计项目培训班上的讲话中明确指出“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴”。构建财政审计大格局，首先全面掌握政府管理的收支活动，然后通过对政府所掌管资金的管理情况和资金使用绩效情况进行审计的基础上作出全面、客观和公正的评价。所以，构建财政审计大格局的审计范围就是全部政府性资金。
2．审计内容上融合各专业审计。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中明确，财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路，全面提升预算执行审计的层次和水平。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计，其他财政收支审计划内和专项审计调查，具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。
（二） 项目计划安排、组织形式等方面的要求
构建财政审计大格局，对审计项目安排和项目组织方式提出了新的要求，有效的项目安排和组织方式是实现财政审计大格局的重要保证。
1．审计时间上按财政年度同步实施审计，不同专业审计项目实施时间同步。财政审计的成果最终体现为“两个报告”，而报告的使用者注重报告信息的时效性，因此财政预算执行应当同步实施审计，必要时探索预算执行中的跟踪审计。为提高效率，实现审计成果的充分共享，参与财政审计的各审计组应当尽量保持时间上的一致性。审计同步实施的好处在于，一是便于审计组之间的沟通协调，互通有无，实现审计成果最大化；二是便于审计组之间的配合，互相帮助，实现审计效率最大化；三是便于被审计单位的配合，一次进点，集中配合，实现行政效率的最优化。
2．审计方式实现纵向和横向协调机制的结合。一是上级审计机关与地方审计组纵向的“上下联动”和“统一指挥”，二是审计组与审计组之间横向的“信息共享”和“互助协作”。构建财政审计大格局，是要通过审计全面反映政府预算管理制度和体制方面存在的普遍性和倾向性问题，为构建公共财政体制服务。因此，只有通过纵向和横向全面的协调沟通，才能有效实现总体的有效指导和个体的相互启发的结合，实现审计效果的最大化。
3．审计资源上有效整合，实现审计部门之间、审计组之间的混合编组，灵活搭配。审计机关内部各专业审计部门有着自己的特性和优势，在财政审计大格局的目标下，各专业审计都承担着相应任务，但必须同财政审计紧密结合，充分发挥审计机关的整体合力，实现审计机关人力、信息等资源的有效整合，提高审计效率。传统的按条块划分行财政体制所设置条块式的审计体制所揭示是条块部门的问题，随着经济体制改革的深化和社会公共财政资金转移支付力度的加大，以及审计人力资源的相对稀缺，都在客观上要求审计部门的“合纵连横”，促进现有的审计资源整合，更大限度地提高审计效率和效果。
三、 做好财政审计大格局需要注意的几个问题
（一）关于完善目前审计考核指标体系，以促进财政审计大格局目标实现问题。
1．财政审计大格局的目标实现受制于现行考核机制。财政审计不同于其他业务审计最大的特点是其政策性和宏观性。而构建财政审计大格局的目标是遵从于财政审计的特点的，是从体制和机制上揭露影响财政管理的问题，从绩效方面评价财政资金和政府管理职能的效果，从政策上提出合理的审计建议。为实现上述目标，审计人员需要收集大量的基础数据、查阅大量的政策规定、进行充分的座谈了解，并深入分析研究。这种审计过程建立在耗费大量人力物力基础上，且往往由于审计时间紧张，收集资料不全面而难以形成充足的论证。这样的审计在现行注重查出严重违规违纪问题的考核导向下是不被鼓励的。特别是在现行审计任务重、时间紧的情况下，审计人员最合理的选择是一头扎进违规违法问题易发区域，努力查处具体层面的重大违规违纪问题，而从根本上回避政策方面可能存在的问题，这对构建财政审计大格局是非常不利的。[page]
2．审计组织方式转变和资源整合受制于现行目标考核制度。
审计组织方式和资源整合是构建财政审计大格局必要的方法和途径。要实现资源的有效配置必须打破组织界限，要实现畅通的互助和沟通机制。但是，目前的考核促使不同的单位之间形成一个个竞争的主体，现实的要求促使每个主体围绕自己的“利益”来采取行动，最终的选择会是在自身“利益”最大化的情况下不能实现预期的合作和互助。怎样建立一种能够实现审计系统“利益”最大化的考核机制是我们要深入探讨和亟须解决的重要问题。
（二）关于审计资源整合和转变审计组织方式必要性。
审计资源整合和组织方式转变是构建财政审计大格局的要求，同样也是强化审计监督职能，充分发挥“免疫系统”功能的重要保证。抓住构建财政审计大格局的契机，探索资源整合和创新组织方式是我们面临的重要课题。
按财政资金性质所设置的审计业务职能部门一直很好地发挥了条块式监督任务，但其弊端也逐渐显现。一方面，现行审计组织方式造成资源分散、效率低下问题，我们对应的提出构建财政审计大格局进行资源整合组织方式创新；另一方面，造成审计监督职能的弱化，“免疫系统”功能发挥被削弱，我们从人员的轮岗以及资源整合和创新组织方式方面来解决。
相对固定的审计方式会导致查处问题的流失或减弱对问题敏感度。一方面从审计与被审计的关系看，二者“日久生情”会不可避免的造成审计问题的流失，还会造成为了部门的“小集体”利益而放弃审计原则，审计权力寻租的现象得到延续和张扬；另一方面从审计人员的业务角度看，长期从事同一类型的审计任务与相对稳定的被审计单位打交道，审计的热情与审计探索的激情消失，审计缺少创新，难有新的突破。
审计人员的强制交流制度是解决上述问题的一个有效方法，但是审计组织方式的改变和审计资源的灵活整合是解决上述问题更为有效的方法，需要我们尽快创新。
