工程建设中的职务犯罪预防
中纪委驻建设部纪检组正局级纪检员 刘汉奖
我今天讲三个问题，第一是当前建设工程领域中的职务犯罪的情况。第二是发生职务犯罪或违纪为规问题主要的环节。第三是采取什么措施进行预防。
一、当前建设工程领域职务犯罪的基本情况
职务犯罪是当前一个严重的社会问题，职务犯罪是和权力联系在一起的，核心就是以权谋私。职务犯罪对社会的危害性是极其大的，尤其对政权的危害，职务犯罪的主体都是国家工作人员。职务犯罪利用的是权力，主要包括四种权力，决策权、建议权、参与权、经手权，往往是利用这四种权力。职务犯罪具有广泛性和复杂性，近年来，工程建设领域，包括院校的基建工作中，职务犯罪问题倍受社会的关注。原因很多，但重点是因为领导干部违法违纪的比较多，占的比例比较大，涉及到工程建设中的职务犯罪，比例也是很大的。当然，工程建设领域中的经济和职务犯罪，是一个国际性的问题，世界性的问题。最近透明国际组织有一个统计，全球工程建设项目中每年涉及到的腐败资金达到 32万亿美元。中国也有人算了一笔帐：每年3万亿的基建投资，至少有100亿流入了个人的腰包。当然这个数字不一定准，但是说明了在工程建设中，资金的流失和一些领导干部的职务犯罪、违法违纪是紧密联系在一起的。比如说成克杰，他收受贿赂的总额是4千万元，其中，三千万是一个房地产公司的总经理送的。去年我们几个部门，包括中纪委搞了一些抽样调查，群众反映不正之风或者腐败问题比较严重的五大领域，第一位就是工程建设。
统计显示， 1995年，全国工程建设中的案件是4700件，占全国整个经济犯罪案件的1/3强。1996、1997年，共立案9千多件，违纪人员8千多人。移送司法机关处理的有4300多人。所以那几年，媒体经常说，大楼盖起来，干部倒下去。这其中也包括高校的案件，尤其是近几年，高校的案件也是比较突出的。原因就是随着这几年我们国家对教育投入的加大，再加上高校后勤的社会化，高校的基建投资逐年增加。前段时间，陕西省做过一个统计，大概就是2001—2002年这两年陕西省的教育基建投资，相当于新中国成立五十年的总和还多一点。在这么火热的基建高潮当中，难免会出现一些滋生腐败的土壤和条件。当前高校当中腐败案件发案部位相对集中的有几个地方，媒体把它称为“三大病灶”，一个是基建，二是采购（包括了工程建设中的材料采购），三是招生，而且工程基建是放在首位的。一些不法的建筑商，眼睛就盯住了学校。在这种情况下，本来是一块净土的高校，近几年，主管基建的校长、院长、基建处长，也是一个一个地倒下去了，这两年还是比较突出的。，2001年至2004年，全国高校基建当中，因为收受施工方或者材料商的贿赂被判刑的，有79人，当然这个数字不是很准，有的可能没有统计，这部分人绝大多数是管基建的处长们、副校长、副院长。
所以，怎样来预防基建当中的职务犯罪问题，确实是一个当前非常重要的课题。改革开放以来，建设工程领域的职务犯罪实际上一直都是重灾区，也受到了国务院、中纪委的高度重视。为了减少和遏制工程建设中的腐败问题，从 1994年我们和中纪委执法司就开始调研在工程建设领域当中的违法违纪问题，1995年向国务院做出报告，1996在全国开始建设工程的执法大检查，成绩也是很显著的。紧接着，跟工程建设有关的几个部门，比如说建设部，水利部，铁道部，与最高人民检察院一起，又开展了职务犯罪预防工作、开展打击行贿实行黑名单制度的工作。经过这一系列的工作，实际上建设工程领域中的腐败案件是逐年下降的。到2000年，案件数量降到2100多件，2001年的时候，是1400多件。应该说下降幅度比较大。当然，工程建设领域比较复杂，稍微松一下马上就反弹。比如说2002年案件数量就有所回升，全年共立案1975件，给予党纪政纪处分2234个人。2002年移交司法机关548人，比2001年几乎翻了一倍。当然，案发有一个过程，有的好几年以后才暴露。应当说，工程建设当中的腐败问题仍然十分严峻，一点都不能放松。这次中央的《惩防体系实施纲要》，对建设部门分解的任务，一个是招投标，要修改建筑法，完善招投标法；二是房地产开发的问题；三是规划问题。
二、工程基建当中哪些环节容易发生问题
工程建设当中发生案件的原因是非常复杂的，但最根本的一个原因是权力的失控，就是对掌握权力的这部分人，管理上出现了漏洞，再加上我们有些法律法规不健全、不完善，有空子可钻，所以就出现了问题。另外，工程建设整个的过程，环节比较多。一个工程的小环节大概有十几个，大体上有三个阶段：准备阶段，包括项目的立项，用地审批，勘察设计等。实施阶段，包括工程招投标、施工材料采购等。验收阶段，包括质量验收、工程的预决算等。这些环节，哪些地方稍不注意，就容易出现问题。今天我结合院校的情况，讲以下几个容易出现问题的环节：
第一，土地使用权的出让和置换。对院校来说，很多不要老校舍了，要拍卖，重新搬一个地方新建。现在土地是一种稀有的资源，往往稀有资源利润是最大的。一些开发商就盯到这个地方，只要得到消息，会利用各种办法打通环节。征地过程中可能会出现一些情况，比如说有的人就在开发商的拉拢之下，把原来已经征过的地，划到新征地里头，这样他就可以从中得到一些征地的费用。甚至有的在征地过程当中，故意抬高地价，多余的钱跟开发商平分。
第二，动迁的问题。新建校舍时要置换土地，就有动迁的问题。土地上不可能没有东西，或者是农田，或者是一些植被，或者是建筑物。这些东西所属的对象不一样，所处的位置也不一样，质量也不一样，所以价格悬殊很大，这也是容易出问题的。所以主管这方面的人，要拆除建筑物的时候，也可能出现被拆除方行贿的情况。因为建筑物的质量是不一样的，有的地方是破茅草房，有的是钢筋水泥的砖瓦房，有的盖了十年了，有的是新盖的，所以价格差距非常大。其中还包括安置费的问题，因为被拆迁的对象是不一样的，要求的条件也不一样，也会发生行贿受贿的问题，尤其在置换院校的时候或者是新盖校舍的时候，往往会遇到这个问题。 [page]
这里面还有一个小的环节，就是对建筑物的拆除。这里也有很多名堂，因为拆除物中有一些可以折旧的东西，还是可以卖钱的，负责这方面的人员，就可能收受一些贿赂后，把这些全都给别人了，这样单位就受损失了。
第三个环节，施工图设计阶段的问题。施工图是非常比较详细的图，工人要拿着这个图去施工，去搞工程管理。工作人员在负责施工图设计时，就会做一些名堂的。设计单位要争活，现在设计市场也是挺红火的，设计院实际跟建筑商没有什么两样，现在也都是推向市场了，要揽活就要争取到施工图的设计，所以设计单位要公关。最核心的问题，是在设计当中，指定建筑材料设备，包括供应商。过去查案当中，经常碰到甲方就是建设单位的主管人员，由于得了好处，在施工图的设计上跟设计单位达成了默契，用什么样的钢材，用哪个地方的钢材，哪个厂子的空调，都在设计中固定，施工过程当中，就按照这个图来进行施工。当然材料商供应商是会给回扣的。
第四个环节，土建工程的问题。土建工程是最难把握的，主要涉及到土方的问题。挖土方和回填土方是很难算的，有时候，地质的条件不一样，挖的时候，有的省劲一点，有的费劲一点，最容易出问题的是挖的时候多报土方，回填时少报土方。管理人员，由于收了一点好处，睁一只眼闭一只眼的情况是有的，国有的资金流向了个人的腰包。
第五个环节，材料的采购问题。建筑材料的采购是政府采购的名录之一，由于材料质量是不一样的，档次是不一样的，产地是不一样的，所以差距很大。由于一些管理人员，为了得到一点回扣，得到一点利益，就舍近求远，本来在当地可以采购到的，非要到外地采购；本来是用高档材料的，采购了一般的材料，以次充好。去年在重庆，我们在检查一个工地质量的过程中。就发现所用的螺纹钢，实际上是在外面采购的地条钢，我们做了实验，这种钢的强度比正常差两倍到三倍。所以一定要注意材料的采购，尤其是学校，如果出现了劣质的材料，一旦发生问题，后果不堪设想，因为学校是一个公共场所，人员比较聚集，一定要把好材料关，对管理工程的人员要严格监督。这中间还有管理人员与施工单位勾结，虚报款的也有。我查了一个中建一局的案子，本来工地上用一千张五合板，确实也买了一千张，但是，入库以后，又调出来了一部分。材料的出入库管理上，容易发生问题。比如说上海有一个食品厂，也是一个新建的食品厂。主管工程的厂长，多次收受建筑商、材料商的回扣，结果把一些不合格的材料进来了，一些设备不合格的也进来了。投入使用的时候，才发现厂房建筑结构不符合要求，就查建筑的质量，从房屋的质量查到设备的质量，最后发现他十几次收受人家的贿赂，本来不大的一个项目，大概收了八十几万，但是整个食品厂由于设备和一些材料的不合格，损失了一千多万。
第六个环节，决算的问题。作为高校，因为是甲方单位，钱是在我们这儿掌握的，最后工程的决算也是很容易出问题的。一个就是不按原来的设计进行决算。我们主管工程的院长们，想抠施工单位，就少决算，施工方的人员，就想办法打通你这个环节，有的人可能把握不好，不是少结算的问题，可能就多结算了，多算工程量，因为工程资金的流量是非常大的，稍微把握不好，在工程结算当中，财务人员、主管工程的领导们，就有可能被建筑商、材料供应商拉下水。这两年我们在清算工程款的拖欠问题上发现了这个问题。拖欠工程款的原因在什么？当然政府不诚信是一个方面，现在拖欠工程款政府拖欠占 40％，有的地方，政府拖欠占70％多。我们在查的过程当中，发现有一些主管工程结算的财务管理人员，和主管工程的领导们，他不是没钱，尤其像学校的新建和扩建，财政部是给钱的，他是故意拖欠，放长线钓大鱼。你来要钱，第一次我不给，第二次不给，第三次就要表示表示了。我们去年查了好几个单位，都是领导出现问题了。
第七个环节，验收阶段的问题。作为院校来讲，工程验收是一个非常重要的环节，这个里头也容易发生行贿受贿的问题。建筑原来设计的功能是否能够达到要求？整个工程是不是按你的设计工程量来进行施工的？都要通过质量验收来达到这个目的。整个建筑的预算和决算，是不是相符？也是通过验收来进行核对。现在有些工程尤其是政府的一些工程，超预算现象十分普遍，这里面有很多原因，有的是故意提高的，有的就是超预算，超好几倍的都有。当然有的是故意的，比如这个学校，原来报批的时候，有意报小一点，在建的过程当中，逐步地追加。也有一种超预算是属于管理人员管理不当造成的，材料的采购不合理，设备的采购不合理，有的隐蔽的工程，这是最难算的，也是最难发现的。友人在里头做了一些手脚，提高了价格，结果使预算超了。在验收的时候，尤其是一些挂靠的施工单位，比如说中建总公司是国家的特级建筑企业，要是真正是他的施工队伍施工的房子，一般在质量上是有保证的。但是有一些单位打着中建的名义，去给你施工的，这个有的。过去大家讲的，一级企业中标，二级企业施工。甚至有一些游击队施工，农民工施工。所以在验收的过程当中，这些挂靠的队伍，就方百计来拉拢验收人员，主要还是施工单位的甲方建设单位，在验收的时候，买通一些关节，过这个关。这里头也是很容易发生问题的，从过去情况看，预决算当中案件也是非常多的。
三、招投标
我们国家的招投标，工程建设的招投标，包括物质采购的招投标，都是在国家改革开放以后，才出现的一种新做法。但是在国际上，已经通行几十年了。过去的施工队伍揽活都是靠计划来搞的，现有几个大的国有建筑企业，比如说中建，中建的八个局，过去的工程完全是靠计划的，不存在自己揽活的问题。但是改革开放以后，建设部门从 80年代开始，也就是改革开放刚刚起步的时候，就把建筑业推向市场，自己养活自己。这样就出现了招投标问题。最早出现在文件上，是在1984年，实际上国际上已经通行了几十年了，我们刚刚开始。所以我们招投标过程当中出现的一些问题，也是难免的，因为中国有自己的特殊情况，在招投标上，国外是非常正规的，但是把国外的一些做法完完全全搬到我们国家有一些是行不通的。因为国外的建筑公司，都是私营企业，很多的建筑，也是私营的。包括房屋建筑，包括有一些工程的建筑，不像我们有国有的，有集体的，有个体的，国外政府的工程是很少的。我们的工程项目，有国家的大型项目，也有地方的一些集体的项目，也有个体的项目，所以我们国家的情况比较复杂，所以要改革，要适合我们国家的一些情况。由于我国的特殊情况，在实行招投标制度以后，我们的招投标市场，竞争就更加激烈了，可以说是你死我活。因为你招投标不成功，作为企业来讲，就没有活，工人就得下岗。现在在招投标当中发现一些问题，是难免的，但是要根据我们的情况逐步加以规范。 [page]
1、招投标主要存在三个方面的问题
第一是从建设单位来讲，也就是说我们的甲方，就是弄虚作假，该招标的不招标。第二个问题，就是部门和地方保护的问题。铁路要保护铁路的，交通要保护交通的。水利要保护水利的，就是部门保护和地方保护。第三就是现在很多的领导干部插手招投标，我们前两年都在调查领导干部在插手招投标方面的问题，这个问题确实比较多。在工程的招投标上，从近些年被判刑的领导干部上来说， 80％都和这个工程的招投标有关系，也就是干预和插手招投标。当然这个里头，行贿和受贿是双方的，这几年，确实出现了很多的问题，也是建设领域当中，腐败问题多发、高发的一个很重要的原因。
下面我就分这几个问题来讲。
第一，就是我们建设的单位，也就是说我们业主的行为不规范。当然，很多业主单位不懂建筑，包括院长、校长们，可能就听着建筑商来拉着你，人家怎么说，你就只有这样办，建筑商是懂行的。他整天是研究这些政策的，研究这个规章的，包括一些建筑的标准的。主管的校长们就不大关心这个东西，所以在招投标的过程当中可能就不是很规范，有时候就出现规避招标，本来应该公开招标的，因为收了人家的好处，就不招标了，就采取各种方法来规避招标。还有一些人，由于自身的素质问题，就是甲方的一些人员，主管工程的人员，可能招标代理机构，给你搞一些运作在这里头，就跟他们串通一气，有的时候，为了照顾一下承包商，就跟代理机构合伙地弄虚作假，甚至把标的泄露出去。我们国家前几年都是采取的有标的的招标方法，当然下一步要改。
2003年对全国的执行建筑法的情况进行了一次执法检查，比如说到浙江，发现业主单位规避招标的问题，占检查总数的70％。就是我们的建设单位就不想招标，不想招标那就必然跟建筑商有千丝万缕的联系，有经济的联系。再一个就是在工程项目的发包问题上。作为我们主管的建设单位来讲，主管工程的校长来讲，也是尽量想压低造价的，这个也是对的。但是压低造价是有一定的限度的，必须按照工程的客观规律去压低造价，无限里压低造价，可能就出问题了。说白一点，有的人就是利用这个在招标过程当中有意地往下压价格，让投标方去行贿，这是一种引导的办法。建筑商不可能低于成本承揽任务的，所以就想办法跟实际的价格接近，有的就采取签订阴阳合同的办法，让投标单位先答应先决条件，然后再谈别的问题。先决条件就是等到你一旦中了标以后，必须再另外签一个东西，这个就是所谓的阴阳合同，或者叫做黑白合同，这里面问题非常多。最近高法出了一个司法解释，就是在实施之前必须向将合同向有关部门备案，凡是没有备案的合同不能列入结算，这是管施工企业的，并没有管我们的业主。
第二，部门垄断、行业保护在招投标问题上还比较突出。去年我们和中纪委执法室做过一个课题的调研，也向国务院提出了一些意见，现在正在逐步地理顺关系。交通部门的腐败是行业垄断最典型的一个例子，交通部门为什么出问题？就是因为他的决策、运作一直到资金的管理使用，包括道路的管理和使用，都是一家说了算，没有互相制约，所以，交通厅长几乎是年年都有倒的。中纪委五次全会时候，***总书记讲， 14个省区的交通厅局，27名交通厅局长被判了刑，而且有的被判重型，有的是极刑。交通系统腐败的案件有几个特点，就是“两多一大”，“两多”，就是领导干部多，都是厅局长，而且一把手比较多。另外窝案、串案多，一个人出问题，一挖就是一窝。“一大”，就是涉案的金额巨大，算到个人头上，大多都在几千万。可以发现，一是现在招投标中有一些问题，投融资的体制也有问题，还有我们的制度有漏洞，我们的法律有漏洞，管理上也有漏洞。交通厅长们兼着高速公路的董事长、总指挥、副总指挥，掌握着招标权，掌握着选择施工队伍的权力，包括资金的运作，都是一个人说了算，就难免会出问题。反过来说主管基建的院长们，为什么出问题？从这里能找出一点原因，就是对他的权力怎么来进行限制的问题，该分解的要分解。纪检检察部门要盯着他的，为了主管基建的院长、校长的安全问题，如果没有问题，就不怕盯，就可以把你的事情公开，凡是怕盯的人，肯定里面有问题，不让监督，那说明怕监督，怕监督就怕暴露问题。院校基建要从资金的管理、权力的限制，这些方面要找出原因，要接受交通方面的教训。
第三，与院校没有什么关系了，就是基层的一些领导干部违纪违规的相当多。搞政绩工程，形象工程，在这些掩盖之下，干预工程的招投标，甚至有的地方，所有招商引资的项目，就不让招投标，不让监管，尤其是外资。去年《哈尔滨日报》就登了，市政府规定招商引资项目，不允许监督部门进去。我当时就说，这肯定违反规定，违反了建筑法，违反了招投标法。后来一个副市长说，没有研究就定了，可能是媒体炒的。
2、在招投标中哪些地方会出现问题？表现形式是什么？
为了大家听得明白一些，我分几个阶段，第一个是招标阶段，投标的资格的预审阶段，第二个阶段是评标，第三是定标。
（ 1）招标阶段容易出现的问题
第一，指定施工队伍。这种情况也是比较多的。例如我们查的哈尔滨一个副所长的案子，很多受贿的款项都是在工程中指定施工队伍的时候，施工队伍送给他的。一到某个工程的招投标的时候，他就干预，找一些部门的一些领导，去说话，这个工程要给谁。
第二个问题是会出现假招标。明着是招了，实际上底下已定了。比如说我想叫你这个单位去施工，想让你中标，私下里达成协议，准备让你这个施工的企业去找几家陪标的。有的说这种活动就是一台戏，导演是甲方和中标的施工单位，其他都是跟着在这儿听戏的。这个例子非常多。这个案例非常多。在工程招投标的时候，纪委书记陪着去进行监督，如果不懂行，去看也没有用，很多工作都是在前期做的，都是地下的，让你看的是地上的，地上的东西是反映不出问题来的，真正反映的问题是在地下。我建议，如果要参加招投标工作，前期工作必须参与，就是要全过程监督，不能单监督招投标，包括审计也要参与，当然全过程去审计怒可能，但是审计也是要采取全过程监督。
现在北京国土资源部的航空遥感中心大厦，我们在做试点。航遥中心作为业主单位，参与工程整个的过程，包括招投标的运作、项目的一些管理，都要参与的。当然这个改革还是不彻底的，还正在探索。我们请了一个代理公司，来代理对这个工程进行全面操作，包括监理、招投标，整个工程的审计，专门请了一个审计公司，进行审计，既审代理单位，也审整个工程的全过程运算。 [page]
第三，是招标文件。这上面也可以做文章，实际就是把意向的这些单位，在文件当中给他写上就行了，你是什么样的我就要什么样的。我们在查案件的过程当中也发现本来是一级企业才能施工的，但是招标文件上确实是二级企业也可以。最后才知道，他这个施工单位就是和他的长期的关系，宁愿用这个二级企业，而不用一级企业。当然我们的企业资质等级有差别，工程质量有差别，要求的工程的技术人员也都是有差别的。确实有的工程一级企业能干，二级企业干不了，因为他的技术达不到。
第四，是划整为零。不整个搞招标，一栋房一栋房来，这肯定有问题的。还有就是一栋房子，一栋建筑他分开招标，主体单招，装璜再招，都分开，这样就可以规避公开的招标了，只有底下私议就可以了，因为达不到招标标准，一般的工程要求是 500万以上的要招标，500万分解以后，底下就可以议标。连公开的程序都不用走了，就私下达成协议了。
第五，还有一种，就是也公开招标，但要设卡子，目的是要得到好处。就是要给你一定的限制，有的本来用二级企业就可以完成的，可以降低我的工程的造价的，却用特级企业。因为你的施工队伍的资质不同，价格是不一样的。他为了排斥别的人中标，想让我这个单位中标，怎么办？设一个卡子，卡着你不让你来。第六、就是集体干预招投标。集体决定的哪个单位去施工，包括有些设备的设备的采购也是这样，当然集体决定的背后也是有问题的。比如我们查的一个案子，一项工程，应该是公开招标的，结果没有招标，是这个单位的党委集体决定用这个施工企业的，再往下查，实际上是主管领导收受了施工单位的贿赂以后才采取这样的办法了，因为这个工程是一把手管的，一把手提议，集体决定，别人谁敢反对？。当然有的贿赂是在前，有的是在后，不是一样的。
（ 2）评标阶段容易出现的问题
评标阶段虽然应该是一个公平公正的阶段，但也会出问题，就是有一些评委故意打高分，领导们受了益处，评委们打高分，来左右评标的结果。虽然现在采用了一些手段，搞监视、录音等，但是有的看起来也都是正常的，实际上里面是有问题的。
（ 3）定标阶段容易出现的问题
就是刚才讲的，容易出现黑白合同的问题。就是私下搞一些别的条件。比如说我要定标了，你必须答应我很多条件以后，我满意了以后，才发标书，不答应就废标，院校有的时候也出现过这种情况。当然，废标是招标过程中正常的现象，但是有一些人就是利用了这一点。
另外，在院校中，可能涉及到一个问题，就是除了新建校舍之外，还有房屋的修缮，当中的问题也是比较多的。目前，我们发现国家机关房屋修缮问题比较多，不知道院校里头有没有。因为房屋修缮不像新建工程，活动的余地很大，院校里修缮任务可能是很重五，尤其是老校舍，这里头名堂很多，要注意这一点。
3、当前在招投标和工程建设方面的问题如何预防和治理
第一就是改革和完善工程建设的管理法规制度。国务院已经明确，要修改《建筑法》，目前第一稿已经出来了。《建筑法》里头要做一些强制性的规定，过去对施工企业限制的比较多，但是软的比较多，刚性的比较少。对业主单位的限制比较少，几乎没有。《建筑法》修改，要加大对业主的限制，实际上就是对政府行为的限制，要规范部门的行为。
这样就要改革现有的管理方式，组织代建公司，代建公司都是一些专业的队伍。有的叫公司，有的干脆作为另外一个独立的部门。比如深圳，原来改革的时候叫做公务局，是从香港那边学过来的，组织施工的全过程。例如学校要建校舍，学校就几乎不参与，规划、建议、意见都可以提，设计都可以参与，最后由公务局来操作。然后招投标，包括选择施工队伍，都是由公务局来做，最后把工程验收合格以后，按照甲方提出的要求完成以后，把钥匙一交就成了。香港就是这样做的，国外也是这样的。但是我们要完全这样做也是很复杂的，目前我们正在做试点，河北已经开始搞了，福建也在搞。广东也搞。这样就把投资管理、运作和使用分开，现在几个省都在搞试点，国务院一直在推这个事情。
第二就是要加大监管。要出台一些处罚规定，加强对有形建筑市场的监管。现在的招投标市场，要进行完善。有的地方，就搞全省的统一平台了。搞一些现代化的手段，例如网上申报、网上评审，是比较先进的办法，有的地方正在试点，另外我们要搞风险制，风险担保，企业低价中标没有关系，出了问题要承担，就是把钱先拿出来压到银行里去，搞工程风险担保。
第三就是搞无标的投标。过去我们往往是重视标的，国外实际上很早就采取了无标的投标的办法。
第四就是要对招标代理机构逐步专业化，要对现有的一些招标代理机构进行清理。
第五，采取合同备案制，国务院已经明确，也有一个管理办法，将来所有的合同要进行备案，没有备案的合同不能认可。
第六，就是总承包。现在你们可能也已经发现了，媒体上也出现了，包工头将来以后可能就在建筑市场上站不住了，现在搞总承包，工程的总承包，劳务的总承包，现在全国都在逐步地推开。
