基层视角下构建财政审计大格局的惑与策
构建财政审计大格局是目前财政审计探索和理论研究的方向，是当前审计工作的重中之重。它对于整合财政审计资源、节约财政审计成本、提高财政审计效率、优化财政审计成果等方面都具有极其重要的意义。但从目前基层审计机关构建财政审计大格局的现状来看，还存在着一些不容忽视的问题，还需要加以进一步的探索和改进。本文试图从基层审计机关的视角对财政审计大格局进行理性的审视和探索。
一、基层审计机关构建财政审计大格局之现状
构建财政审计大格局概念提出之前，基层审计机关的探索之路已然开启，个别审计机关已然具备了区域性的财政审计大格局初步模型，即统一安排，统一方案，统一实施，统一报告，统一回访的“五统一”工作模式。这种工作模式主要体现了“四个创新”。
（一）审计内容的创新。审计内容的创新主要体现在财政审计的包涵度和覆盖面大大增加，超出了传统意义上的财政审计范畴。这种内容上的创新包含了专项资金审计、经济责任审计、固定资产投资审计等各专项审计，相当于审计机关年度主要审计工作的汇总或集合。这种创新使得财政审计涉及面更宽泛，分析更有目的性，建议更有宏观性，影响更具渗透力，推动了财政审计的可持续发展。
（二）组织方式的创新。审计组织方式的创新主要是指财政审计工作中注重统筹、注重协调、注重配合、注重效果。具体讲就是全面统筹审计系统的审计力量，包含本级或下级，涵盖内审和社审，涉及资金和管理，体现财政审计工作的开拓性和务实性。在审计组织上，形成以审计方案为基础，以科学整合审计力量、形成财政审计最大合力为主要抓手，以不同审计业务间相互沟通协调为推动，以充分借鉴内审和社审审计成果为补充的财政审计工作方式。
（三）审计方法的创新。适当的审计方法是财政审计实施效果的重要保证。实践中，基层审计机关在审计方法上的创新有许多，但大致来讲主要有以下几种：1、由传统手工审计向计算机辅助审计和传统审计并重转变，使审计方法与社会信息化进程相适应。2、由单纯财政审计向财政审计与管理审计并重转变，使审计的服务职能得到更充分发挥，进一步扩大了审计的影响。3、审计过程逐渐偏重于效益，效益性分析呈逐年增长趋势。这些审计方法的创新，有力推动了财政审计的创新发展，使财政审计各个方面都年审年新，审计权威性有所增强。
（四）成果转化的创新。基层审计机关对财政审计成果转化的探索形式各异，但折射出的意蕴无不体现创新。如有的将审计回访予以制度化和程序化，列为后续审计不可或缺的一环，促使被审计单位审计整改的效果不断优化；有的将审计成果以审计简报、审计信息等方式向党委、政府汇报，体现了时效性、针对性和宏观性，部分专报和信息经领导转批对审计整改工作起到了较好的推动作用；有的探索审计结果公开制度，将财政审计信息予以公开，借助社会公众和新闻媒体的力量推动审计整改，提高审计成果转化率。
二、目前构建财政审计大格局实践中的困惑
（一）现行审计体制的制约。目前，基层审计机关均实行双重管理体制，分别受当地党委政府和上一级审计机关管理和领导。当地党委、政府负责审计机关的人事、财务和日常管理，每年都要交办经济责任审计等各类务虚务实工作任务；上一级审计机关掌握全局，把握审计工作的发展方向，主要负责指导审计机关的审计业务。虽然分工明确，但从实际情况来看，由于对审计工作的内容、要求不同，必然存在着条块沟通不畅、要求重点不一、审计工作重叠等一系列问题。而财政审计实践中，由于审计机关与被审计对象属平级关系，同属政府领导，真正超脱是较难的；而审计人员由于种种顾虑，难免在审计中出现个别“松动”，这种“松动”必然使得财政审计的独立性和公正性大打折扣。另一方面，财政审计大格局的构建往往局限于地域，上级与下级之间一般互不影响，互不沟通，互不包含，财政审计结果报告和工作报告各自上报，各成体系，形不成地方财政审计的整体合力，距真正意义上的财政审计大格局尚有距离。
（二）审计范围的制约。构建财政审计大格局的目的在于提高财政审计的覆盖面、扩大财政审计影响度，其范围必将是地域范围内的全部财政性资金。但从地方财政审计的现状来看，地方财政审计完全是一项不完整、不系统的审计。主要依据有二：一是国税部门。国税收入是地方财政收入的重要组成部分，而在地方审计机关一年一度开展的财政预算执行审计中，对组织收入的国税地税两个主要部门仅审计地税，而国税则例外。加之审计署由于审计力量所限，对地方国税系统往往“鞭长莫及”，县级国税部门多年难得审计一次，这种情况往往使其成为审计监督的“盲点”。二是垂管部门。垂管部门虽然其财政财务收支不属于传统意义上的地方财政收支范围，但其主要行政事业性执罚执收收入均来源于地方，构成地方财政性收入组成部分。但由于地方审计机关没有审计权限，中央及省级审计机关无暇顾及和授权的有限性，往往造成这些部门审计监督的缺位，这种断档缺位的审计监督状况与这些部门所掌控的财政资金和经济总量很不相称。因而地方财政审计是一项不完整、不全面的审计。这种财政审计模式很难在更深层次上提升财政审计的成果。
（三）审计工作模式的制约。构建财政审计大格局是一项需长期探索的系统工程，需要诸多精通业务、熟练掌握计算机应用技术、具备高超调研分析能力的综合性审计人才，需要建立较为完善的审计交流、研讨、论证机制。但从地方审计机关，特别是从基层审计机关通行的工作模式看，还存在着这样或那样的制约性因素。一是任务重，调研探索积极性不高。成果应用较少。基层审计机关每年都要承担繁重的审计任务，过重的审计压力压缩了县级审计人员的调查研讨时间和兴趣，直接造成工作中疲于应付，争先意识不强、不浓，知识陈旧，观念落后。而从系统的角度来看，一些先进的理论、经验、方法和技能往往不能在较短的时间内得到应用和推广，个别被证明行之有效的探索成果还仅被当成是建议和呼声，难以推动财政审计实质性的改进或突破。二是相互间缺少交流，学习沟通借鉴不多。审计机关间的交流由于任务繁重、成本较高等原因往往滞后于其他系统，仅有的一些研讨交流往往又偏于宏观和理论，实践性不强，往往你管你的，我做我的，局限于小圈子、小范围，满足于旧模式、旧思维，眼界不宽、思路不畅，难以在财政审计方面有效吸收、借鉴、提高。[page]
三、对策与建议
（一）构建区域性财政审计大格局。所谓区域性财政审计大格局，就是在某个行政区域将所有的财政审计资源有效整合，统一工作制度、工作方案、工作模式、工作标准。这种整合要基于以下三方面考虑：一是审计资源的重组。真正意义上的财政审计大格局是实现区域审计资源的充分利用和合理分配，更好实现区域性财政审计的统一性、全面性、独立性和权威性的一种财政审计工作模式。它必然要求区域性审计资源在打破小圈子、小地域、小团体基础上，考虑专业、特长、年龄等各方面因素，对审计力量予以重新组合。具体方式可以以不同审计机关交叉审、上级审计机关组织审、组成联合审计组统一审、以上一级审计机关为主协同审等为主要方式，尽可能实现审计资源的最大集约化利用。二是审计类别的互补。传统意义上的财政审计重点主要在财政预算收支，而对于建设投资、专项资金、绩效审计乃至经济责任等方面则由于审计方法、审计范畴等所限，往往用力较少，涉及不深。因而，构建财政审计大格局必然要考虑其他审计方式下的审计成果，形成涵盖多个审计类别、审计专业的审计覆盖面，真正做“大”财政审计。三是审计结果的互通。审计成果的运用对于财政审计至关重要，对于大格局的构建需要上下级审计机关互通审计成果，上级审计机关可以将下级审计成果包涵入审计结果报告和审计工作报告，下级审计机关可以对上级审计机关财政审计成果转化的方法和模式予以吸收借鉴，形成良性互通工作机制，实现区域性财政审计工作成果的集约化展示、分层次分析、系统性转化。
（二）有计划加强系统内的沟通与交流。系统内部的沟通与交流是一个学习提高的机遇，是一个开阔眼界的平台，是一个完善自身的绝佳形式，充分利用这一形式和平台，必将使基层审计机关财政审计工作不断推陈出新，更适应审计新形势、新任务、新机遇、新挑战下对财政审计的更高要求。在沟通与交流上要注重计划性和科学性，必须经过广泛的征求意见，细致的摸底调查，科学的分析论证，认真撰写交流文章等大量的准备工作后，才能付诸于实施。交流中，要张扬个性、去伪存真、形成共识、达成意向。交流之后，要加强消化吸收，形成消化意见，尽可能地将其精华运用于实践当中，最大限度地发挥系统内沟通与交流的张力，推动财政审计的创新发展。
（三）充分利用内审和社审审计成果。内审和社审是我国审计监督制度的重要组成部分，发挥着监督、鉴证和评价的职能，在维护经济秩序、推动廉政建设等方面发挥着重要的作用。而其审计成果对于审计机关无疑具有较大的参考价值，因而需实施审计联系通报制度，通过与那些收支规模较大，投入资金较多的重点领域、重点部门和重点单位的内审人员之间和社会审计人员之间，建立重大支出事项联系通报制度和财经纪律执行情况申报制度，及时沟通审计信息，有效保障审计部门对重大项目监督不缺位，日常跟踪监督不断档。这样，三种审计类别相互补充，使审计监督由点到面，由总体到一般、由静态到动态,形成一个纵横交错的立体监督网络。
（四）增加审计计划的科学性。各级审计机关在制定审计计划时，要通过充分的调查和研讨，科学处理审计项目数量和审计质量的关系。审计署要采取组织国税、烟草、银行等行业审计等方式逐步减少审计的“盲区”和死角，扩大基层审计机关财政审计的覆盖面，增强财政审计的代表性。署以下审计部门要本着量力而行，适可而止的原则，科学处理好数量与质量这一对具有逻辑辩证关系的“孪生兄弟”，对审计项目实施“精品化”战略，拓展审计的深度、高度、广度，多向基层部门延伸，深入解剖，认真分析，切实要透过现象看本质，认真研究经济运行中普遍存在的、屡查屡犯的问题，从体制、机制方面深入分析问题产生的原因，提出解决问题的政策性建议，充分发挥审计的“免疫系统”功能。这样就能够达到质与量的统一，促进财政审计工作的良性循环和可持续发展。
（五）为审计研讨和探索创造环境，实施必要激励。财政审计探索需要长时间不间断的探索和创新，需要营造氛围融洽、工作热情高涨、创新思维迸发的研讨和探索环境。这就需要审计机关从多方面、多层次、多角度为财政审计探索创造良好的环境，适时适度予以奖惩，对开创性强、成果利用档次高、极具指导价值的实践经验和探索成果进行奖励，对出现审计纰漏或应作为而不作为造成的审计风险，给予适时惩戒，激发审计人员投身财政审计研究的自觉性、积极性和主动性，从而进一步保障和促进财政审计大格局的尽早构建成型。
以上浅见，纯属业余随笔，如能对财政审计大格局的构建探索有所裨益则足矣！
