工商部门无权宣布拍卖合同无效

　　某拍卖公司受某银行委托拍卖位于市区的一间面积为400平方米的营业房，委托人确定的保留价为230万元。拍卖公司接受委托后依法发布拍卖公告，定于2004年6月23日在拍卖公司对上述标的物进行拍卖，起拍价为200万元。某房屋中介公司看到公告后，进行了报名登记，办理了相关的竞买手续并交纳了竞买保证金。2004年6月23日，在拍卖会上只有该房屋中介公司和某典当公司二家单位参与竞买。经过几轮经价，当房屋中介公司应价230万元时，典当公司以235万元举牌应价，拍卖师三声报价后，房屋中介公司没有再加价，于是拍卖师落槌，拍卖成交。2004年8月，买受人典当公司办理了相关过户手续后，取得了该营业房的所有权证。2004年11月，典当公司又委托该拍卖公司进行拍卖，起拍价为260万元，定于12月10日进行拍卖，后因故未进行拍卖。房屋中介公司经调查后发现，拍卖公司与典当公司的法定代表人系同一人。于是向工商行政管理部门举报，称拍卖人与竞买人典当公司恶意串通。工商行政管理部门立案调查后认为拍卖公司与典当公司的法定代表人确系同一人，两公司属于关联公司，随以拍卖公司与典当公司恶意串通为由宣布2004年6月23日的拍卖成交合同无效，并依据拍卖法的规定对拍卖公司与典当公司给予了罚款处罚。

　　对于本案事实的认定无争议，但对于本案的处理有三种不同意见。

　　第一种意见认为，拍卖行为无效，该营业房应当由房屋中介公司以230万元拍卖成交。拍卖公司和典当公司的法定代表人为同一人，典当公司以竞买人的身份参加拍卖公司举行的拍卖活动，违反了合同法规定的诚实信用原则以及拍卖法规定的拍卖活动应遵循公开、公平、公正原则，故拍卖行为无效。合同法规定：无效的合同自始没有法律效力。由于拍卖行为无效，导致典当公司退出竞买，则本案的拍卖标的物应以房屋中介公司的230万元应价成交。

　　第二种意见认为，拍卖行为无效，但该营业房不应由房屋中介公司以230万元拍卖成交。拍卖无效理由同第一种意见，但如果由房屋中介公司以230万元拍卖成交，则有损委托人的合法利益，因为委托人实际已经取得了235万元的成交价款，如因无效而改按230万元成交，则委托人将无端的损失5万元，这对委托人是不公平的，且委托人至今未对该拍卖行为提出过异议，故本案拍卖无效后，应对该营业房进行重新拍卖。

　　第三种意见则认为，拍卖行为有效。本次拍卖完全按照拍卖法的规定进行，拍卖法规定：“拍卖人及其工作人员不得以竞买人的身份参与自己组织的拍卖活动，并不得委托他人代为竞买。”虽然本案的拍卖人与竞买人典当公司的法定代表人为同一人，但二公司均是独立法人，典当公司显然不属于“拍卖人的工作人员”范畴，且典当公司是以超过保留价的最高应价竞得该营业房的，其行为并未违反法律规定。本案的拍卖合法有效，工商行政管理部门的认定和处罚不正确。[page]

　　【基本问题】

　　1、上述三种观点中，你认为哪种观点更合理?

　　2、工商管理部门认定拍卖公司与竞买人典当公司构成恶意串通的理由是否成立?

　　3、工商行政管理部门是否有权确认拍卖成交合同无效?

　　【要点提示】

　　1、上述三种观点中，第三种观点较为合理。

　　2、工商管理部门认定拍卖公司与竞买人典当公司构成恶意串通的理由不能成立。构成恶意串通需要符合三个条件，即当事人主观上有损害他人利益的共同故意、客观上有损害他人利益的行为表现、其行为应当给他人造成实际上的损害结果。本案例中，工商行政管理部门仅凭拍卖公司与竞买人典当公司的法定代表人为同一人就认定他们构成恶意串通，其理由显然是不能成立的。

　　3、对于合同的效力，只有人民法院和仲裁机构有权认定合同无效。工商行政主管部门作为行政执法机关，无权认定合同无效。

　　【分析点评】

　　本案例涉及到的知识点是恶意串通的构成要件和工商行政管理部门对拍卖活动的监督权问题。

　　关于拍卖中的恶意串通问题，我们已在本教程第十章“拍卖的实施”中进行过详细论述，这里重点分析一下工商行政管理部门对拍卖活动的监督权问题。

　　一、拍卖法中对工商行政管理部门拍卖监督权的规定

　　拍卖法中多处规定了工商行政管理部门对拍卖活动的监督权，并赋予了工商行政管理部门对违法拍卖行为较大的处罚处罚权，具体表现为以下几个方面：

　　1、拍卖法第十一条和第六十条规定：设立拍卖企业必须经所在地的省、自治区、直辖市人民政府负责管理拍卖业的部门审核许可，并向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照。违反本法第十一条的规定，未经许可登记设立拍卖企业的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

　　2、拍卖法第二十二条和第六十二条规定：拍卖人及其工作人员不得以竞买人的身份参与自己组织的拍卖活动，并不得委托他人代为竞买。拍卖人及其工作人员违反本法第二十二条的规定，参与竞买或者委托他人代为竞买的，由工商行政管理部门对拍卖人给予警告，可以处拍卖佣金一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的，吊销营业执照。[page]

　　3、拍卖法第二十三条和第六十三条规定：拍卖人不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利。违反本法第二十三条的规定，拍卖人在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利的，由工商行政管理部门没收拍卖所得。

　　4、拍卖法第三十条和第六十四条规定：委托人不得参与竞买，也不得委托他人代为竞买。违反本法第三十条的规定，委托人参与竞买或者委托他人代为竞买的，工商行政管理部门可以对委托人处拍卖成交价百分之三十以下的罚款。

　　5、拍卖法第三十七条和第六十五条规定：竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款;对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。

　　6、拍卖法第六十八条规定：本法施行前设立的拍卖企业，不具备本法规定的条件的，应当在规定的期限内达到本法规定的条件;逾期未达到本法规定的条件的，由工商行政管理部门注销登记，收缴营业执照。具体实施办法由国务院另行规定。

　　拍卖法第五章“法律责任”共有九个条文，其中涉及到由工商行政管理部门追究责任的条文就有五个，可见工商行政管理部门在监督和规范拍卖活动中的作用是非常突出的。

　　二、拍卖管理办法中对工商行政管理部门拍卖监督权的规定

　　商务部出台的《拍卖管理办法》中涉及到工商行政管理部门对拍卖企业和拍卖活动行使监督权力的内容有：申请设立拍卖企业及分公司，应当先经企业或分公司所在地市级商务主管部门审查后，报省级商务主管部门核准并颁发拍卖经营批准证书。申请人持拍卖经营批准证书向所在地工商行政管理机关办理登记手续。拍卖企业及分公司自领取拍卖经营批准证书之日起，六个月内未领取营业执照，其拍卖经营批准证书自动失效。拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务主管部门收回拍卖经营批准证书。拍卖企业根据章程规定事由、股东会决议或其他事由解散的;或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的;或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。设立外商投资拍卖企业及分公司的，申请人应当自收到外商投资企业批准证书和拍卖经营批准证书之日起一个月内，向所在地工商行政管理机关办理登记手续。外商投资拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务部收回拍卖经营批准证书。外商投资拍卖企业根据章程规定事由、股东会或董事会决议或其他事由解散的;或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的;或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。[page]

　　三、《拍卖监督管理暂行办法》的主要内容

　　2001年3月1日起执行的国家工商行政管理总局101号令，即《拍卖监督管理暂行办法》对工商行政管理部门享有的拍卖监督权的内容、行使程序和法律责任等作了专门规定，成为工商行政管理部门行使拍卖监督权，维护拍卖秩序，规范拍卖行为，保护拍卖活动各方当事人的合法权益的主要法律依据。根据该办法的规定，县级以上工商行政管理机关依法对拍卖企业及拍卖活动实施监督管理，主要职责是：依法对拍卖企业进行登记注册;监督拍卖企业、委托人、竞买人以及其他参与拍卖活动的当事人遵照法律法规及规章的规定参与拍卖活动;查处违法拍卖行为;法律法规规章规定的其它职责。

　　设立拍卖企业应当按照拍卖法、公司法等法律法规及规章的规定，经有关部门审核许可、工商行政管理机关登记注册。拍卖企业举办拍卖活动，应当于拍卖日前七天内到拍卖活动所在地工商行政管理局备案，备案内容包括：拍卖会名称、时间、地点;主持拍卖的拍卖师资格证复印件;拍卖公告发布的日期和媒体、拍卖标的展示日期;拍卖标的清单及有关审批文件复印件;其它材料。拍卖企业应当在拍卖活动结束后7天内，将竞买人名单、身份证明复印件送拍卖活动所在地工商行政管理局备案。拍卖企业认为向工商行政管理机关报送的材料有保密内容的，应注明“保密”字样并密封。对拍卖企业举办的拍卖活动，工商行政管理机关可实施拍卖现场监管。拍卖企业应当在拍卖现场公布工商行政管理机关的举报电话，并向到场监督人员提供有关资料及工作条件。拍卖企业、委托人、竞买人应服从工商行政管理机关对拍卖活动的监督管理，并按要求如实提供有关材料。拍卖企业不得以委托人、竞买人、买受人要求保密等为由，阻碍监督检查。

　　该办法还详细规定了禁止拍卖当事人在拍卖活动中从事的行为，以此作为工商行政管理部门执法的依据和评价标准，这些禁止性行为包括：拍卖企业不得采用财物或者其他手段进行贿赂以争揽业务;拍卖企业不得利用拍卖公告或其他方法，对拍卖标的作引人误解的虚假宣传;拍卖企业不得捏造、散布虚假事实，损害其他拍卖企业的商业信誉;拍卖企业不得利用职务上的便利，以盗窃、利诱、胁迫或者其它不正当手段获取权利人的商业秘密;拍卖企业及其工作人员不得以竞买人的身份参加自己组织的拍卖活动，或者委托他人代为竞买;拍卖企业不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利;拍卖企业不得雇佣非拍卖师主持拍卖活动;拍卖企业不得有其他违反法律法规及规章的行为。委托人在拍卖活动中不得参与竞买或者委托他人代为竞买。竞买人之间不得相互约定一致压低拍卖应价、相互约定拍卖应价、相互约定买受人或相互约定排挤其他竞买人。竞买人与拍卖企业之间不得不经拍卖竞价程序处分拍卖标的;拍卖企业不得违背委托人的保密要求向竞买人泄露拍卖标的保留价;拍卖企业与竞买人不得私下约定成交价。拍卖人、委托人、竞买人不得拍卖国家禁止买卖的物品或者财产权利。[page]

　　四、工商行政管理部门是否有权确认和宣布拍卖成交合同无效

　　在拍卖实践中，工商行政管理部门确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效的情况时有发生，那么工商行政管理部门是否有权确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效呢?从上述分析中我们可以清楚地看出，无论是全国人民代表大会常务委员会制定的拍卖法、还是商务部出台的拍卖管理办法，都没有关于工商行政管理部门确认拍卖无效和宣布拍卖成交合同无效的权力。就是国家工商行政管理总局的101号令，即《拍卖监督管理暂行办法》中，也没有赋予工商行政管理部门确认拍卖无效和宣布拍卖成交合同无效的权力。对于公民而言，凡法律没有禁止的，就是允许的;而对于行使公权力的国家机关而言，凡法律没有允许的，就是禁止的。根据法治的这项基本原则，我们可以说，工商行政管理部门并不享有确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效的权力。

　　有一种观点认为合同法第一百二十七条赋予了工商行政管理部门确认合同无效的权力。我们认为这种观点是对合同法第一百二十七条的错误理解。该条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本条是对工商行政管理部门和其他有关行政主管部门实施合同监督的范围的规定。工商行政管理部门和其他行政部门对合同的监督不是一般意义上的监督，因为合同行为是双方当事人意思自治的体现，只有在发生了法律明确禁止的行为时，其意思自治的效力才消失。因此，工商行政管理部门和其他有关主管部门仅在有人利用合同实施对国家利益、社会利益造成危害的违法、犯罪行为时，依其职责进行监督以及追究责任。但是这种监督权中，不应含有认定合同效力的内容。

　　作为行政机关的工商行政管理部门在行使职权时应当依法行政，依法行政本身包含了多方面的要求，其中最为重要的一点就是“职权法定”，即指行政机关行使行政职权的行为自始至终均应当有明确的法律依据、法律授权或是受有权机关的委托。工商行政管理局在缺乏上述要件情况下作出的行为就意味着该行为违法以及不能成立。工商行政管理部门作为市场监督管理和行政执法的行政机关，其法定职责可以归纳为：市场监管和行政执法两个方面。可以明确的是工商行政管理部门的职能中并没有包括认定民事行为无效这一项。认定民事合同无效的主体应当有终局裁决权，工商行政管理部门不具备终局裁决权。民事合同关系实际上是平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，依法成立的合同受法律的保护。民事合同关系无论是在建立之初，还是在履行之时，都秉承自愿原则，其他机关、单位和个人不得任意干涉，这在《中华人民共和国合同法》中有着明确的规定。认定民事合同的无效实质上是一种对合同效力的终局裁判，民事合同一旦被认定为无效就意味着合同自始无效，将直接导致合同当事人双方的权利义务状态发生重大变化。根据我国民法通则第五十九条规定：民事行为的变更或者撤销应当由人民法院或者仲裁机构予以变更或者撤销。因此，只有拥有法定权力的法院或是仲裁机构才享有对民事合同是否有效的裁决权，工商行政管理局作为行政机关并不具备这种权力。因此，本案例中，工商行政管理部门认定拍卖成交合同无效的做法是错误的。[page]

　　【相关链接】

　　《中华人民共和国拍卖法》

　　第十一条拍卖企业可以在设区的市设立。设立拍卖企业必须经所在地的省、自治区、直辖市人民政府负责管理拍卖业的部门审核许可，并向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照。

　　第二十二条拍卖人及其工作人员不得以竞买人的身份参与自己组织的拍卖活动，并不得委托他人代为竞买。

　　第二十三条拍卖人不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利。

　　第三十条委托人不得参与竞买，也不得委托他人代为竞买。

　　第三十七条竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。

　　第六十条违反本法第十一条的规定，未经许可登记设立拍卖企业的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

　　第六十二条拍卖人及其工作人员违反本法第二十二条的规定，参与竞买或者委托他人代为竞买的，由工商行政管理部门对拍卖人给予警告，可以处拍卖佣金一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的，吊销营业执照。

　　第六十三条违反本法第二十三条的规定，拍卖人在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利的，由工商行政管理部门没收拍卖所得。

　　第六十四条违反本法第三十条的规定，委托人参与竞买或者委托他人代为竞买的，工商行政管理部门可以对委托人处拍卖成交价百分之三十以下的罚款。

　　第六十五条违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款;对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。

　　第六十八条本法施行前设立的拍卖企业，不具备本法规定的条件的，应当在规定的期限内达到本法规定的条件;逾期未达到本法规定的条件的，由工商行政管理部门注销登记，收缴营业执照。具体实施办法由国务院另行规定。

　　《拍卖管理办法》[page]

　　第十条拍卖企业的名称应当符合企业名称登记管理的有关规定。拍卖企业名称中的行业表述应当标明“拍卖”字样。

　　第十三条设立拍卖企业及分公司，按照下列程序办理：申请设立拍卖企业及分公司，应当先经企业或分公司所在地市级商务主管部门审查后，报省级商务主管部门核准并颁发拍卖经营批准证书。申请人持拍卖经营批准证书向所在地工商行政管理机关办理登记手续。

　　第十五条拍卖企业及分公司自领取拍卖经营批准证书之日起，六个月内未领取营业执照，其拍卖经营批准证书自动失效。

　　拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务主管部门收回拍卖经营批准证书。

　　第十六条拍卖企业根据章程规定事由、股东会决议或其他事由解散的;或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的;或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。

　　第二十四条外商投资拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务部收回拍卖经营批准证书。

　　第二十五条外商投资拍卖企业根据章程规定事由、股东会或董事会决议或其他事由解散的;或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的;或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。

　　《中华人民共和国合同法》

　　第一百二十七条工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　《拍卖监督管理暂行办法》

　　第二条县级以上工商行政管理机关依照《拍卖法》及本办法对拍卖企业及拍卖活动实施监督管理，主要职责是：

　　(1)依法对拍卖企业进行登记注册;

　　(2)监督拍卖企业、委托人、竞买人以及其他参与拍卖活动的当事人遵照法律法规及规章的规定参与拍卖活动;[page]

　　(3)查处违法拍卖行为;

　　(4)法律法规规章规定的其它职责。

　　第三条设立拍卖企业应当按照《拍卖法》、《中华人民共和国公司法》等法律法规及规章的规定，经有关部门审核许可、工商行政管理机关登记注册。

　　第四条拍卖企业举办拍卖活动，应当于拍卖日前七天内到拍卖活动所在地工商行政管理局备案，备案内容如下：

　　(1)拍卖会名称、时间、地点;

　　(2)主持拍卖的拍卖师资格证复印件;

　　(3)拍卖公告发布的日期和媒体、拍卖标的展示日期;

　　(4)拍卖标的清单及有关审批文件复印件;

　　(5)其它材料。

　　拍卖企业应当在拍卖活动结束后7天内，将竞买人名单、身份证明复印件送拍卖活动所在地工商行政管理局备案。

　　第五条拍卖企业应当按照《拍卖法》的规定于拍卖日7日前发布拍卖公告。拍卖企业应当在拍卖前展示拍卖标的，拍卖标的的展示时间不得少于2天。

　　第六条 工商行政管理机关可实施拍卖现场监管。

　　拍卖企业应当在拍卖现场公布工商行政管理机关的举报电话，并向到场监督人员提供有关资料及工作条件。

　　第七条 拍卖企业不得有下列行为：

　　(1)拍卖企业不得采用财物或者其他手段进行贿赂以争揽业务;

　　(2)拍卖企业不得利用拍卖公告或其他方法，对拍卖标的作引人误解的虚假宣传;

　　(3)拍卖企业不得捏造、散布虚假事实，损害其他拍卖企业的商业信誉;

　　(4)拍卖企业不得利用职务上的便利，以盗窃、利诱、胁迫或者其它不正当手段获取权利人的商业秘密;

　　(5)拍卖企业及其工作人员不得以竞买人的身份参加自己组织的拍卖活动，或者委托他人代为竞买;

　　(6)拍卖企业不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利;

　　(7)拍卖企业不得雇佣非拍卖师主持拍卖活动;

　　(8)拍卖企业不得有其他违反法律法规及规章的行为。[page]

　　第八条委托人在拍卖活动中不得参与竞买或者委托他人代为竞买。

　　第九条竞买人之间不得有下列恶意串通行为：

　　(1)竞买人之间相互约定一致压低拍卖应价;

　　(2)竞买人之间相互约定拍卖应价;

　　(3)竞买人之间相互约定买受人或相互约定排挤其他竞买人;

　　(4)其他恶意串通行为。

　　第十条竞买人与拍卖企业之间不得有下列恶意串通行为：

　　(1)不经拍卖竞价程序处分拍卖标的;

　　(2)拍卖企业违背委托人的保密要求向竞买人泄露拍卖标的保留价;

　　(3)拍卖企业与竞买人私下约定成交价;

　　(4)其他恶意串通行为。

　　第十一条拍卖人、委托人、竞买人不得拍卖国家禁止买卖的物品或者财产权利。

　　第十二条拍卖企业、委托人、竞买人应服从工商行政管理机关对拍卖活动的监督管理，并按要求如实提供有关材料。拍卖企业不得以委托人、竞买人、买受人要求保密等为由，阻碍监督检查。