农民工权益保障要靠制度创新

　　从2003年以来，进城务工的农民工权益保障问题引发了政府和全社会的关注。年初，国办发出《做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识。其后，全总要求把进城务工人员组织到工会中来，切实维护其合法权益。国务院六部委联合颁布了2003—2010年全国农民工培训规划，宣布到2010年将对2亿多农民工开展岗位培训，农民工参加培训可获补贴或奖励，培训经费可列入用人单位成本。劳动保障部和建设部也下发通知，要求建筑企业招用农民工，必须依法与农民工签订劳动合同。教育部亦提出，要以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障进城务工就业农民子女接受义务教育的权利。

　　政府和社会对农民工权益的关注并非偶然。改革开放以来，推动我国工业化的一支基本力量即是来自农村的剩余劳动力。可以说，农民工已成为我国工人阶级队伍的重要组成部分。但是，在农民工为国家经济建设做出突出贡献的同时，其劳动权益正在受到普遍的侵害。官方资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计可能在1000亿元左右，而建筑施工企业占了拖欠农民工工资案件的70%。仅在劳动保障部2002年底开展的农民工工资支付情况专项检查中，在23个外来务工人员较多的省区市，就查处拖欠农民工工资违法案件13000余件，涉及62.6万人，追讨拖欠工资额达3.5亿元。(参见《劳动工资动态》，2003年第8期，第29页)此外，与欧美国家早期工业化相仿，在我国工业化和城市化急剧发展的过程中，由外来民工引发的城市贫困问题日益突出，社会保障缺乏，犯罪率上升，交通拥挤，住房简陋，公共卫生设施不足等社会问题日益尖锐。而这已成为走向市场化和全球化的中国劳工问题的典型写照，极大地损害了中国人权的国际形象。究其原因，主要有以下几方面。

　　首先，由于中国参与全球化和国际分工的比较优势是廉价劳动力资源，故而，有关部门必然会加紧控制劳工成本，这在客观上不利于保护劳工权益，特别是出口加工和建筑企业最乐意雇佣的农民工权益。

　　其次，中国现行劳动法律对农民工权益保护而言，既不现实，又显失公平。《劳动法》出台于计划经济向市场经济转轨初期，且以国有企业劳动者作为参照对象，当初就未对乡镇企业及农民工强制实施。而今，面临外资、私营企业的迅猛发展，并大量雇佣农民工以节省成本，从增强国家竞争力的角度看，劳动法的有些规定确已超出了经济发展的水平，导致在许多地区的外资和私营企业内，劳动法无法得到有效执行，丧失了法律的权威性。另一方面，农民工在自身权益受到侵害时，又无法与城镇职工平等地获得法律救济。更有甚者，在一些地方法规中，还出现了明显歧视和排斥外来民工权益的条文。一些地方政府由于受到经济增长和吸引外资指标的压力，与资方沆瀣一气，也影响到劳动执法部门不能秉公执法。[page]

　　再者，农民工的外来性和流动性使之更易受到打工所在地各方面的“社会排斥”，使劳动关系呈现出一种“城市人”对“农村人”、“体制内”与“体制外”的等级关系。迄今为止，我国二元经济与社会的藩篱尚未完全打破。在一个以血缘、户籍、身份和体制内关系所维系的城市社会里，尽管本地劳动者亦处于较低的社会地位，但他们仍然能够得到来自国家法律政策、各种体制内关系、家庭和亲友的保护帮助。而农民工的外来身份使他们很容易成为政策保护的“盲点”，也很少享受到各种体制内资源的眷顾，而来自诸如户籍、身份、证件、子女入学等方面的限制和歧视又使他们无法融入当地社会而具有较高的流动性和异质性，频繁的流动和分散化，使他们也很难通过组织起来的形式增强自身的议价和反抗能力。

　　以上因素，再加上我国劳动力绝对过剩，必然导致农民工报酬低下，欠薪和无保障问题突出，利益及人身侵害与工业伤亡事故频繁等。应当承认，在一个人口大国走向工业化的进程中，上述问题的产生有其历史必然性，远非政府出台一些法规、政策便可一蹴而就。但是，如果坐视不管，导致工潮丛生，既影响社会公正和社会稳定，也会损害经济增长的内在质量。而且，从长远发展的角度看，农民工权益保障和劳动关系调整机制的建构应结合我国市场经济的演进，着力于制度创新。为此，提出以下政策性建议。

　　其一，从根本上说，农民工权益问题是一个基本人权问题，是恢复农民的“国民待遇”问题，是承认和扩大公民权利问题，是一视同仁地保障城乡劳动者合法权益的问题。当前，以人为本的新发展观，特别是经济与社会协调发展的指导思想已深入人心，国家应当根据经济发展的水平和社会进步的要求，有目标、有步骤、循序渐进地解决上述问题。笔者认为，重要的不是出台新的保护农民工的法规，而是承认农民工作为劳动者所应享有的基本劳动权利，清理各地歧视农民工的劳动法规。虽然，在本次人大的修宪过程中没有就扩大公民权在制度上作出安排，其中特别是迁徙权，因为此项权利与消除城镇对农民工的社会排斥直接相关。但从长远看，打破以户籍制度为基础的城乡二元经济和社会的樊篱是解决农民工权益保障的必由之路。

　　其二，针对经济转型期劳动关系的现状和以往中央政府在调整劳动关系方面的强势地位，以及劳工和雇主组织有待进一步发育和形成自主协商能力，加之地方政府总是以促进经济建设和保护投资环境为名，不恰当地偏袒资方，笔者认为，在现阶段，调整劳动关系的主要模式宜以中央政府召集工会和雇主组织，从源头促进政劳资三方协商机制的建立完善，以出台劳动法律法规、行政规章和三方会签文件和政策等形式，调整和解决劳动关系和劳工政策中的重大问题。此外，全国人大也应建立相应的劳动关系专门委员会，对解决重大的劳动关系问题进行立法规划和提出政策动议。[page]

　　其三，帮助农民工组建工会，通过工会凝聚农民工的集体力量来争取自身的利益。在市场化的私营和外资企业里，劳资力量对比极为悬殊，农民工惟有依靠自身集体的力量——工会，才能争得自身权益。应当根据市场化的要求，采取自下而上的方式组建工会和发展会员。工会可从稳定劳工队伍入手，减少农民工的流动，以便形成共同的利益纽带和工会意识。应加强工会民主，推动中小企业直选工会领导人，尊重会员在工会中的主体地位，使工会真正得到会员的支持和认可。针对市场竞争加剧，结构性失业突出，工会要大力开展职业培训，帮助农民工掌握新知识、新技能，通过各种途径提高其素质和市场竞争能力。

　　其四，进一步培育劳动关系两大主体工会和雇主的协商谈判能力，逐步形成劳资双方自主谈判，决定劳动关系事项的格局。其中，发育工会组织的自主协商谈判能力和作用至为重要。为此，需要在制度建设上有所突破：一是要推进工会的组织体制改革，以形成对其协商谈判机制的有力支持。针对目前非公有制企业工会数量较少，而且，即便建立了工会，由于自身利益的制约和雇主的控制，一般也很难发挥作用的现实，要求充分发挥产业工会的作用，利用产业工会具有更大的独立性、更便于凝聚集体劳工力量和更适合于针对入世和结构调整对不同产业的不同影响制定突出维权的策略等优势，帮助企业工会履行职能。建议在一些非公有制企业较为集中的市县先行试点。二是在非公有制企业中率先开展落实劳工三权的试点，以真正促进平等协商机制的建立。

　　其五，贯彻《法律援助条例》，推进来自民间的劳动法律援助活动，培养工人律师，为农民工提供收费低廉的法律服务，让农民工也能够通过劳动争议仲裁和诉讼维护自身的合法权利;强化劳动执法监督机制，通过改革劳动行政管理体制，改变劳动执法监督部门受制于地方利益而偏袒资方的局面，做到公正执法;政府部门、工会及其他民间机构还应通过举办各种形式的培训活动，推动劳动法在农民工中的普及教育，并将这项工作常抓不懈。