土地承包经营权流转 应保护耕地维护农民权益

　　“稳定农村土地承包关系。抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

　　“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”

　　“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。”

　　———摘自《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

　　2月1日发布的今年中央一号文件，是2004以来中央就“三农”工作连续发出的第六个一号文件，再次重申要稳定农村土地承包关系，建立健全土地承包经营权流转市场，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。就此，记者走访了国土资源部相关负责人和专家。

　　解读一

　　如何落实和保障农民的土地权益？

　　2008年10月，党的十七届三中全会专题研究了新形势下推进农村改革发展问题，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》这一纲领性文件。有关负责人认为，今年中央一号文件是对《决定》的细化。《决定》提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。中央一号文件对此进行再次重申，并强调要抓紧修订、完善相关法律法规和政策。

　　有关负责人认为，只有让农民吃上长效“定心丸”，农民对于经营制度的稳定才会更有信心，农民的土地承包权益才能得以更好实现。而且政策的稳定预期激励农民对土地进行投入，有利于合理配置和充分利用土地资源，促进适度规模经营和现代农业发展。也有利于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移。此外，把土地承包关系稳定下来，并得到切实保护也是发展土地承包经营权流转市场的前提和基础。

　　要落实和保障农民的土地权益，必须做好两方面的工作，其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织，并且保障其权益。目前我国集体土地所有权的确权登记颁证工作已进行过半，将在第二次土地调查中全面查清集体土地所有权状况。国土资源部要求，征收农民集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成集体土地所有权登记；进入有形市场流转的土地，必须经过确权登记，做到产权明晰，没有纠纷。

　　其二，要稳定开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。

　　1984年，中央一号文件确定农村土地承包经营期为15年；1993年，中央规定15年承包期到期后延长至30年；党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”，使得对农民承包土地的权属确定更为重要。当前要抓紧做好延包后续完善工作，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题，将土地承包经营权证书全面发放到户。

　　这位负责人表示，农村土地的确权、登记和颁证是一项基础性工作，为农民长期稳定承包和集体拥有稳定的所有权，以及农民土地承包经营权流转奠定了基础。

　　解读二

　　如何健全农村土地承包经营权流转市场？

　　对于农民承包土地在依法自愿有偿的前提下，允许流转的政策由来已久，1984年中央一号文件即对此进行了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展，农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切，党的十七届三中全会和今年中央一号文件对此进行了进一步规范。强调必须尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。

　　中央一号文件强调必须做好两方面工作。其一是必须严格落实三个“不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的用途，不得损害农民土地承包权益。有关负责人表示，这是土地承包经营权流转的原则和底线，必须不折不扣地实行。农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度，农地只能农用。在土地承包经营权流转中，农民的流转自主权、收益权要得到切实保障，转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的权益。

　　其二，要完善管理，加强服务。发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估等相应服务。使农民知道谁需要转让土地，谁有承包别人土地的愿望，并且依照法律规范签订合同，使农村土地承包经营权流转市场得以健康发展。

　　解读三

　　如何落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度？

　　我国耕地保护形势异常严峻，耕地已由2000年的19.24亿亩减少至2007年的18.26亿亩，今后随着工业化和城镇化进程的加快，仍要占用一定的土地。但是，在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下，社会对农产品(16.21,0.34,2.14%)需求将呈刚性增长，要求我国必须保持必要数量的耕地。为此，中央一号文件强调必须落实好党的十七届三中全会提出的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

　　有关负责人表示，耕地是农业生产、粮食安全的基础，也是国家经济安全、社会安全的基础，是我们的“生命线”。耕地数量和质量的变化，直接影响我国粮食生产和供应能力。因此，切实保护耕地是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。必须大力推进耕地保护，确保粮食安全。

　　为此，要实行最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。而且基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志，严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。二要层层落实责任，地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。开展省级政府耕地保护责任目标年度考核，做好耕地和基本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定责任，全面实行先补后占，坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。一要加强规划管控，各项建设不得突破土地利用总体规模确定的用地规模、区位和标准。二要抓紧编制乡镇土地利用规划和乡村建设规划，科学合理安排村庄建设用地和宅基地。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地。[page]

　　中央一号文件强调农村土地管理制度改革要在完善相关法律法规、出台具体配套政策后，规范有序地推进。据此，接受采访的有关负责人和专家认为，健全和落实严格规范的农村土地管理制度，既不能等，要积极探索；又不能急，要稳步推进；更不能乱，要依法规范。