农村土地所有权法律制度研究

如果能够让农民通过让与土地上的权利来获得一定的定居和城市化的基础，将能够促使农民出让自己的土地权利转而成为城市居民，完成城市化的过程。土地著名学者张五常教授认为，城市化是每一个国家都要经历的过程，由乱而治是发展的必然，大可不必过多的担心。

市场是一种风险机制。成为市场主体的个体农户必然要承担这种风险。对于缺乏市场经验和准确完整的信息，而且尚且弱小的个体农户来说，由于没有必要的社会保障网络，所以很难承受市场波动的冲击。对于无论从事何种生产的个体农户来说，他们也有自己的作后屏障——土地。正是由于土地的存在，使得个体农户比工人更坦然地面对市场波动和严酷。[11]而目前的问题是，农村只能被用作基本生计的保障（发挥其使用价值）而不能被用以转让或抵押（发挥其交换价值）。

从农地本身的利用上看，让农民享有稳定的、预期明确的权利，能够促使其对土地进行可持续性的利用。

2、城乡差别政策导致的冲突

有的问题是土地法律制度解决不了的，但我们应该知道这些问题是什么，从而让我们知道：不是土地制度改革不能解决有关问题，而是这些不合理的配套制度使土地法律制度的应有作用不能真正发挥出来。正事这些政策的原因，使任何农村土地制度的改革方案都不能真正发挥效力。

总的来说，现在农村土地制度改革的一个主要的阻力，仍然是我国实行不公平的发展战略：保证城市和工业的发展，忽视和剥夺农民的利益。[12]



二、国家和集体之间的关系

1、国家和集体在法律法律地位上的矛盾

根据我国的有关法律，“村民委员会是群众性自治组织。”其职能是“办理本居住地区的公共和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映群众的意见、要求和建议。”（1982宪法第111条）它与乡镇政府的关系是：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工组给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。”这说明，在法律上，乡镇政府和村民委员会之间是一种互相支持的关系而不是行政隶属关系。

但实际上，很多时候集体代表的是农民的利益，或者说集体组织处于农民和国家的夹缝中，它和国家的关系也是比较值得研究的。总的说来，在我国，集体组织的发展还很不平衡，有些地方的集体组织发展得比较成熟（尤其是经济发达地区），而其他一些地方的集体组织则不太成熟。

从静态的和理论的角度看，乡级政府代表政治权力，维护和保证着现代化和市场化的进程，以村民委员会为代表的集体组织则是一个村民自治组织，是一个以村为聚居单位的农户和乡村企业的保护组织。[13]

2、国家和集体之间在经济利益上的矛盾

尽管大多数情况下，国家和集体之间在土地问题上相安无事，但至少从目前的法律规定上看，国家和集体之间有很多矛盾。最主要的矛盾，主要是国家与集体土地所有权界线不清以及国家征用制度的问题。

宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地，自留山也属于集体所有。土地管理法实施条例第3 条规定：“农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购收归国有的土地”，“国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地”属于全民所有即国家所有。但现行立法并没有进一步界定哪些土地是国家的，哪些土地是集体的。即使对我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也很含糊。如城市市区范围内，存在着一些集体所有的土地。特别是随着城市的不断发展，新设建制市的城市不断涌现，老城市市区的不断扩大。新设建制市的市区土地是否自然而使原集体的土地变为国家所有？另外，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。这样的矛盾是普遍存在的。

从目前实际作法来看，城市的土地并不当然属于国家所有。例如国家有关文件明确规定：城市土地，城市房地产机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及土地使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。[14]在确定城市土地的范围时，目前，我国的土地管理部门和城市学界人士一般都赞成以城市建成区为准。[15]但什么是“建成”、其时间界限如何确定等问题还比较模糊。这个问题，归根结底是我国82年宪法所进行的土地国有化遗留下来的一些尚未解决的问题。

另一个和土地界限问题相关的问题是征地补偿制度。在我国，农村土地所有权是单项流转并且是不可逆的。国家可以根据它认为的“公共利益”来征收土地，而可以不顾土地上农民的生产和生活。另外，按照目前我国的征地程序，土地的征用是进行土地开发的必经程序：先将土地征为国有，再由国家将土地出让给开发人，而给集体的补偿非常有限。这无疑也损害了集体的利益。



三、集体和个人之间的关系

1、所有权主体不明确导致中国农民权益受到少数个人的不法侵犯

我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规定农村土地属于集体所有。但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，有关规定实际上并不明确。土地管理法第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

上述立法规定了三种主体，即乡农民集体，村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，其实不然。

首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。[page]