关于农村土地流转的几个问题

　内容提要：土地流转实践中遇到了诸如缺乏可操作的法律规范、在法律上缺乏支持力度、农民的利益缺乏保障、社会化服务体系不健全等问题，本文就此进行分析。
　　近些年，各地都在不同程度上、以不同的方式尝试着土地流转，其中以土地租赁实现土地使用权流转的方式最为多见，当然这也是世界上通行的做法。大量文献资料表明，土地租赁市场可以规避风险，使资源利用率更高，更有利于形成规模经营。但是，这些年的土地流转实践遇到了许多亟待解决的问题，这些问题严重地阻碍了土地流转的顺利进行，甚至有人怀疑土地流转的时机是否成熟，土地流转是否还应该继续进行。
　　一、土地流转缺乏可操作的法律规范问题
　　在《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中，对农村土地承包经营权和使用权规定得过于原则和笼统。在《农村土地承包法》中，虽然规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款，但是，我国农业地区发展不平衡，土地流转的原因、形式和规模等诸多方面千差万别，因此，它不能较全面地指引和规制土地流转，甚至因为缺乏具体的实施细则而对某些利益集团约束乏力。许多地方缺乏土地流转具体的可操作的实施办法，也没有结合本地区实际制定出《土地承包法》的实施细则，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理等方面还缺乏更进一步的规范。
　　为此，应加强和完善土地流转的法律规范。首先，推进土地流转，要在坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上，必须按照“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农民土地流转的主体地位，切实保障农民土地权益；其次，各地应按照《农村土地承包法》的原则和要求，结合本地区实际，制定出土地流转的配套法律规范，避免某些利益集团在利益的诱导下肆意介入，保护农民的权利；其三，进一步明确界定农民土地承包权的内容和性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，特别是应将处分权有条件地赋予农户。这有利于减少现行产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于在稳定土地承包关系的同时促进农村土地流转，提高农地的利用率。
　　二、土地流转在法律上缺乏支持力度问题
　　首先，《农村土地承包法》与《土地管理法》在对外发包土地方面存在冲突。《农村土地承包法》第3条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”；第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”；第47条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”；第48条明确规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，同时对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，才能签订承包合同”。这些都说明，非本集体经济组织成员不可能承包属于本集体经济组织所有的耕地，即使承包“四荒地”也必须通过苛刻的资信情况和经营能力审查。《土地管理法》则并非如此，该法第15条明确规定：“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”。应该说对外发包的条件还是相当苛刻，但是向本集体经济组织以外的单位或者个人发包集体土地包括耕地和非耕地还是可能的，任何单位和个人完全可能承包与自身身份毫无关系的农村集体经济组织所有的耕地。显然，两部法律的内容存在冲突。
　　其次，在法律中应该支持有较强经营能力和经营渠道的单位和个人大面积承包农村集体土地，以先进的技术和项目实现规模经营，带动当地农民致富。但是，实行联产承包责任制以来，农村的经济组织、行政管理组织和社会管理组织不断衰落和弱化。生产大队和生产小队改制为村和村民组以后，全能型农村基层组织分化，其中具有生产型功能的经济合作组织名存实亡。农民为了增加收入都在自找门路，乡村领导只能起导向作用。
　　三、土地流转中农民的利益缺乏保障问题
　　2002年下半年，台资企业百华食品有限公司租赁安徽省蚌埠市郊区吴小街镇吴大台村耕地240亩（当时已有部分农民播种小麦），租用价格每年每亩400元，租赁期10年。吴小街镇政府为了创造好的招商条件，吸引投资，承担了租用地块上原由农民承担的农业税及农业税附加，对已播种小麦的地块，镇政府每亩另外补助120元。
　　土地流转的主要目的是实现规模效益，进行连片作业，承租方必然要对原来的小块土地重新进行整体规划，有的地方用于农田水利等基础设施建设，有的地方建农业管理用房，边缘地带进行绿化等。当承包期结束时，农民几乎不可能原封不动地收回土地，甚至农民自己也不清楚自己的土地界限。10年后，租赁方进行水利设施建设的地块已无法再称之为耕地，更无法还给农民。事实上，土地流转只能进不能退。最近，中央将取消农业税的决定一发布，昊小街的农民就要求承租者提高租赁价格。由于2003年自然灾害，承租者本来已经亏损，对自己承租土地所冒风险已有后悔之意，但他们已经对所承租的土地进行了整体规划，先期投入也很大，他们也无力提高土地租赁价格。农民的要求得不到满足，就直接找镇政府，甚至到市里上访。到目前为止，从吴小街镇土地流转的实际情况看，承租方、农民、镇政府三方都没得到好处，土地流转处于非常尴尬的进退两难的局面。如果能够给出很高的流转价格，使农民光靠租赁土地就能过上满意的生活是最好的，这样的设想实际上就是让承租方承担农民的所有保障，这也是不现实的。农业生产具有生产周期长和风险大等特点，有些风险又不是生产者可以控制的，但这些风险又往往是致命的。正因为如此，发达国家对农业生产者的补贴也是很可观的。所以，不能因为土地流转使农民失去土地，进而使农民失去生活保障就不进行土地流转，因为任何地方的农民仅靠人均那一点土地从事农业生产是不可能过上小康生活的，多数农民应该在农业之外追求更高的生活质量。
　　笔者认为，在农民不具备独立于土地之外的社会保障和更多的社会就业渠道情况下，应鼓励土地入股，即让农民与土地开发商合作，以土地作为股份入股，成为公司的股东，参与公司的土地开发和股份分红，实现利益共享、风险共担，使农民的利益真正与开发公司的利益挂钩。征地的过程应采取公开招标的方式，以保证公开、公平竞争，体现土地的真正价值，保证农民的合法利益。打破土地的社区界限和行政壁垒，允许土地使用权在一定范围内流动，在土地转包、竞标和拍卖中，社区内外的人员享有同等权利，允许跨地域买卖和承包土地，鼓励跨地区连片经营土地。例如，广东省佛山市南海万顷洋现代农业示范园区以土地入股的方式建立了农业开发有限公司，建立了“公司＋基地＋农户”的经营模式，促进了农户的产业化经营，使土地每亩每年500元租金提升到750元，以土地入股的农民年终分红增加了10倍，使农民真正得到了实惠。但是，在操作过程中，除了开发商和农户外，还应有第三主体，即相当于农民协会这样的自治组织参与，因为只有农民自治组织才能真正站在农民的利益上与开发商沟通，使得作为弱势群体的单个农户的利益得到保障。因此，政府要积极支持、引导、培育农民成立农民协会组织，在农民协会组织没有成立或没有真正发挥作用之前，当地政府应暂时充当第三主体，多替农民着想、替农民说话。[page]
　　建议国家对从事规模化农业生产的企业或个人给予政策上的照顾和经济上的补贴，因为这样会提高他们从事农业生产的积极性，同时也能给农民更高一些的土地价格，进而加快土地流转的步伐。农民的社会保障问题应该提到议事日程，现在农民的保障就是土地，农民迫不得已只能视土地为命根子，已经流转土地的农民的就业问题也是制约土地流转的一大障碍，如果农民已经具有独立于土地之外的其他社会保障，具有了更多的社会就业渠道，则土地大规模流动的条件和时机就已经成熟。
　　四、健全规模经营所需要的社会化服务体系问题
　　土地规模经营需要政府有关职能部门、涉农组织、企业及社区合作经济组织提供信息、资金、技术、保险等一系列产前、产中、产后服务，没有社会化的综合服务，就难以形成规模经营，即使形成了，也难以坚持下去。
　　我国农村的基本情况是：县一级的服务体系基本健全（财政拨款），能发挥一定的作用，但乡镇一级的农业服务组织经济、技术实力不强，为农户提供的产前、产中、产后服务非常有限，以村委会为依托的服务组织基本上没有真正建立，民办的社会化服务组织大部分是松散的季节性联合体。各地普遍反映农业科技服务体系不健全，农业技术人员严重缺乏，人员和知识老化，队伍不稳定，经费严重不足，在岗的农业技术人员时常被抽作他用。
　　因此，各级政府要充分发挥在市场经济中涌现出来的能人、大户和企业家的示范带动作用。特别是那些从事农产品加工的企业、养殖企业（户），应给与政策扶持和资金支持，使他们做大做强。帮助他们积极开拓国内外市场，扩大农产品销售渠道。为了使土地流转信息更加通畅，促进土地流转，可以依托政府的各级农经部门，建立农村土地信托网络，成立土地信托服务中心，构建土地信托服务体系，主要发挥四项功能：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布；二是土地流转的中介协调和指导签证；三是加强和规范土地流转合同管理；四是土地流转后的跟踪服务和纠纷调解。