农村宅基地确权颁证中的问题及对策建议

　　在推进成都市统筹城乡实验区建设的进程中，农村集体建设用地确权、颁证是其顺利前进一块不可忽视的基石，从某种程度上讲，这一步的“明晰产权”决定着今后土地流转是否成功、集体受益是否落实。调研过程中，乡干部往往以“按政策办事”来形容自己工作的艰辛，而农民往往以“钱到手就塌实”来描述自己对于此次改革的期盼。在与乡干部的讨论以及与农民的闲谈中，在地里田间的来来往往中，此次改革中存在的一些问题不难被发觉。

　　一、农村宅基地确权、颁证的现实观察

　　根据成都市全域规划蓝图，对农村集体土地先进行确权，再经土地整理，后推动集体土地有序流转，特别是作为集体建设用地的宅基地一般都要全部进行流转。从原有宅基地被流转后的实际用途的角度，大致分成三个类型：复耕、修建农民集中居住区、作为指标被调剂出去建设工业园区等。根据市总体发展规划，有的村、社土地被规划为耕地区域，有的村、社土地被规划为工业建设区域，其发展路径不一样，前者的宅基地指标被调剂出去，后者购买外地调剂出来的宅基地指标，把耕地置换为建设用地。土地确权、颁证是土地规范流转的前提，根据现实观察，土地确权、颁证中却有如下问题：

　　第一，农民集中居住区建设的新房屋尚未合理及时办理产权证明。新房屋是集中修建，占用的土地是村民原有宅基地的一部分，新农民聚居区的房屋一般是按户分配的。新的房屋理应要办理产权证，根据现有农村住房办理产权证的要求，需要的手续有所占土地审批合法，房屋修建质量过关，验收合格。符合现在商品房屋颁证的基本或者主要条件，才可以颁发新的房屋产权证。农民新居房屋产权证明是按照原来农民住房处理还是按照商品房对待或是作为新类型的房产并建立相应的管理规则，都是一个新问题。

　　第二，先确权颁发的宅基地权属证在土地整理、置换后失去部分功能。土地先确权，后土地整理，然后进行宅基地置换，先确权的农村宅基地使用权证上记载的宅基地地形、地貌、东西南北四至全被改变：房屋拆除了，土地平整了，原来的地形地貌，地理特征完全改变了。此时，先颁发的宅基地使用权证的权属证明作用几乎作废，唯一的功能是证明村集体、村民曾经拥有一块宅基地和一套住房。新房屋、地产证明一旦办理，则原来的地产证明则无法独立使用，无法独立抵押、置换、分红等。另一方面，农民新居的地产(宅基地)证应颁发新宅基地使用权证，并且新宅基地使用面积等于原先颁发的宅基地使用权证记载的面积扣除调剂或者余留的宅基地面积，几块土地面积有个计算和置换后才得到新土地(宅基地)使用权证面积。[page]

　　第三，按农户房屋实际建筑面积确权，忽视了原来审批宅基地的行政行为。成都市国土资源局印发[2008]127号文件《集体土地所有权和集体建设用地使用权登记有关问题实施意见》(试行)五项第3条：(2)权利人能够提供县级以上人民政府或同级建设、房管、国土行政主管部门等颁发的房屋土地权利证书或批准文件的，按证书或者批准文件载明的占地面积和范围确定其农村宅基地使用权。(3)权利人无法提供上述证明材料的，按其房屋建筑占地面积和各区(市)县现行的农村宅基地面积标准确定农村宅基地使用权。房屋建筑占地面积超出标准的，超标准部分确认给集体经济组织或实际使用土地的农户，土地分类为空闲宅基地。实际上，农户房屋建筑占宅基地面积一般超过审批面积或者当时建设是按照审批面积进行，后来有自行扩建、改建等情形，超过审批面积。在这次确权过程中，农户房屋一般没有灭失(灭失的处理办法有规定)，反正都超面积了，还按照超面积确权，提供审批证件就失去意义。宅基地和空闲宅基地区别不明显，反正都是占得多的，现在确认得多，对原来的审批行为几乎忽略。

　　第四，宅基地地被置换后，其所有权和使用权关系尚未厘清。宅基地所有权归村集体，使用权归农户，理论上说，商品房屋地产证使用权最长70周年。而农民的宅基地使用权是永久性的(?)，那么，农民宅基地被置换出去或者指标被卖出去，期限是70年，那么农户宅基地永久使用权怎么体现?期限满后，所有权人要收回，或者再次卖?收回后，集体所有权是要来个重新分配;使用权是该农户合法继承人继承等方式处理。如果集体土地还有利可图，可图的利益大，农民就不愿意离开土地，户口不愿意迁移走，不利于人才培养和流动。如果把宅基地或者承包地直接分给现在的户口在本地的农民，则做到“生不添，死不减”，就一次性的私有了。这实际是一个私有化运动。对农户宅基地永久使用权怎么体现，需要规则细化规定。

　　二、农村宅基地确权、颁证问题的理性思考

　　农村宅基地确权和颁证事情重大，涉及面广，影响深远，是土地承包制度的发展和进步，也是农民增收、发展农村经济的有效措施，不同利益群体立场和诉求有差异，必须慎重考虑，周密计划，妥善应对。针对上述具体问题，结合相关法律法规，主要思考以下几个方面内容：

　　第一，农户宅基地用益物权如何保护、规范。2008年10月12日，中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”完全私有的土地，可以继承，可以买卖，抵押、转让等。如果土地归集体所有，集体具有完全的所有权，同样一次性的具有上述功能，可以继承，可以买卖，抵押、转让等，则二者应该没有区别。但农村土地，所有权归集体，承包经营权和宅基地使用权归农户，一个物，所有权和使用权主体不是同一个对象，二者的权利都要保护，如果二者权能发生冲突时，怎么处理和解决，规则不明确，一旦集体土地被征收，农民和集体要求行使完全的物权，根据市场交易规则办事，则原来一直行使的土地征收制度应该要做修改，在征收的土地是为商业使用还是为公共利益届定不清楚、规则不完善的情况下，会冲突不断，影响社会和谐发展。国家政策一直强调农村土地所有权归集体，地方没有权力突破。宅基地使用权长期化，还可以继承、转让、分割等自由处置，则使用权权能已经等同于所有权，还区分使用权和所有权有什么意义。一旦集体土地完全确定给农户并流转出去，今后再根据集体经济成员的变化情况进行相应的调整，涉及因素多，就比较困难了。新的成都市法规中，制定农户新旧宅基地使用权的分割、审批、交易、继承等规定，为宅基地流转提供具体规则。[page]

　　第二，农民土地长期承包权如何行使。2008年10月12日，中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。农户成员有分化，有增减。就算是十年时间，集体经济成员面貌全非。考虑生、死、进、出等情况，把宅基地固化给农户，但农户内部成员之间的分割和继承规则就需要完善。其中，“生不增加，死不减少”规则是否可行，需要论证和仔细考虑。每隔一定年限进行调整和确权前调整后一次性固定下来，两种改革路径各有利弊，前者的确考虑村集体新增人口要吃饭，要生存等基本人权，但不利于激发农民创业和自谋发展等积极性，后者利弊与前者相反，需要权衡后裁定。中央曾经反复强调的农村土地承包制度保持一定期限(每一次领导人表态和文件规定农村土地承包经营期限要求增加)，当时的意思是：中国的农村土地制度被反复改变过，新中国成立后，先分田到户，后集体生产，再划小块土地给农户自己经营，最后承包到农户，每一次改革和调整都的农民对党的政策的一次“怀疑”，到底要怎么改革，到底改革会不会剥夺农民已经获得的收益?农民、农户到底能否长期投资农村土地?但土地长期承包权的落实，是每一户农户承包土地权利长期不变呢?还是一个集体中的农户承包土地权长期不变?如果是后者，在集体内部，土地要不断调整，农户个体还是无法对自己承包的土地产生长期信赖而努力经营。如果是前者，每一个集体经济成员或者非成员承包到集体的土地，集体成员经济权利就无法实现，农民接受不?这些都是集体土地确权和颁证中提出的严峻而急迫的现实课题。

　　第三，农民新居办理房、地产权证迫在眉睫。农民新居的房、地价值大，在成都市周边一套占地150平方米左右，两层楼房屋，大概300平方米的房屋，居住使用价值大，流转功能强，自身修建价值不低于10万元，完全可以通过独立抵押、买卖等方式流转。要流转，要交易，先得有证件，也许，先前的房屋、宅基地还没有农民新居房、地值钱，农民生产需要借贷资金，借贷资金需要抵押，而抵押不完全在于政策，而在于抵押物品本身价值。本身价值高，可以直接抵押，本身价值低，再要求政策放开也无用。商业贷款要防控风险，要求抵押物品有价值。

　　第四，农民宅基地新旧房、地证件需要统一和衔接。为了确权颁发一个宅基地使用权证和房屋所有权证，随后，被确权的土地流转后，原证中的房屋被拆除而导致房产证立即失效，宅基地权证记载内容也随之发生变化。新的独立的权属证件需要颁发和独立使用，如果新的房、地证颁发后，如果形成农民手中有几个证，每个证都无法独立行使，并且都需要共同推理、解释后才可以行使的情况，就增加了权属证件使用的麻烦，是改革不彻底、不便民，规则不完善的表现。[page]

　　第五，充分考虑政府、集体经济组织和村民个人的不同利益诉求。部分地方政府积极推进集体土地确权和流转，原因在于是希望利用宅基地建设工业园区，在征用土地面临更大的困难和更大的经济压力时，面向集体建设用地(宅基地)寻找出路是一个必然的选择。集体经济组织也希望推行集体土地流转，增加集体收益和集体可支配经济量，于公于私都应该大力推进。村民个人更希望通过集体土地(包括宅基地)的确权、整理和流转得到更多的实惠，得到比土地流转前更多的经济效益。不同利益主体对集体土地确权、颁证的愿望和期许不同，在参与过程中有自己的想法和行为，发生冲突时，需要妥协和依法依规则解决。

　　三、完善农村宅基地确权、颁证规则的对策探讨

　　在调研中，农户和乡村组织都希望尽快完善政策，促进集体建设用地有序、规范流转，早制定规则，避免私下各自为政，减少多种纠纷和矛盾。

　　第一，完善设计农户新旧房地产权证。农户宅基地和房屋在土地整理前后很快发生变化，原来的农户宅基地使用权和房产证一个证需要分成三个证：新地房产证、新的宅基地使用权证、的剩余宅基地使用权证。一般1、2年时间，一个地方的土地整理可以完成，法定证件颁发后立即更改、作废似乎影响官方信誉。可以在原宅基地使用权证中间增加记载项目：原宅基地所属集体经济组织既所有权归属、新居工程中农户房屋情况、宅基地使用情况、剩余宅基地数量和流转情况等内容。一个证件直接补充完善，可以独立使用，减少多个证件管理麻烦，效率低，使用不方便的问题，也便于官方登记和管理。

　　第二，宅基地流转需要警示风险。农村集体在土地整理后，利益格局发生了巨大的变化，农民财富增加，经营能力和素质需要提高，更需要宣传政策、法律、法规，培育新的财富和经营观念。即使不是统一思想，也是应该“迎”或“送”法进村。市场经济不是福利经济，市场经济中风险巨大，特别是土地等固定资产流转前后，价值与期限关系巨大，警惕资本或者资本家的设局牟利行为。有的村干部积极推行集体建设用地一次性全部流转，想突出“政绩”或者增加本届组织的控制能力等，但他们能够看准市场发展前景吗?能够承担市场风险吗?如果土地一次性流转，期限长、价格低，导致今后矛盾多，村民意见大等冲突。“放厂马儿”，完全由集体经济组织(部分是少数代理人)自己控制、管理，风险大，隐藏的矛盾也多，在民主规范、共同体成员共同议事规则不明确的情况下，需要政府加大程序控制力度。公开多次提醒风险也是政府对农民负责的一个表现。[page]

　　第三，制定成都市层级、效力比较高的集体建设用地整理、宅基地确权颁证的基本规则。适当时候提请成都市人大制定法规。集体建设用地确权、土地整理、集体建设用地流转等问题是重要而有密切关系，如果各个部门一直独立制定自己管辖范围内的规定，效力低，相互有冲突或矛盾，需要统一衔接，更需要权力部门参与，以颁布法规的形式，规范改革规则，推进改革进程，肯定和固化改革改革成果。确权、颁证、流转，集体收益分配等需要更多的公权力关注。村民自治规则不完善，对村、社干部的权利、义务界定不清楚，村民对村自治权力行使不太满意，现在形势下，适当的公权关注、介入，普遍的公权规则行使非常必要。

　　第四，注重宅基地原审批行政行为与土地确权行为的衔接。行政行为有预测性和安定性，村民和乡村的法治精神需要培养，国家的法律制度需要不断地推向乡村，民间的治理规则需要持续地提炼成社会认可的行为规范，送法下乡和迎法进村是一个漫长的、需要不断规则对接的过程。宅基地审批是比较严格的，特别是在成都市周边郊区，宅基地收益，未来价值越来越高，争夺比较激烈。更多的是与家庭人口、经济付出成正比例，集体土地确权，既要注重公平，不能让乡村势力强大的过分多占宅基地;也要尊重历史，不能是一次平均化、均贫富活动。注重两个规则：一是人均宅基地量，应该划一个最高和最低占有量，如果人均是80—120平方米宅基地，占有宅基地户均数量符合80或者120平方米乘以人口;二是适当考虑历史原因，对已经花钱购买的宅基地的历史要认可，不得一概重新按照人均分宅基地。

　　第五，关注政府、集体和村民的利益诉求。政府已经制定了集体土地流转的收益分配规则和监督制度，笔者认为应该制定更详细的各方利益均有保障的分配比例制度，防止强势群体侵害弱势群体的利益。比如：规定集体土地(特别是宅基地)流转后的收益集体与农户(集体经济成员)的分配比例，防止个别村集体因各种原因和理由给村民少分或者不分钱款，规则明确，预设界限，减少纠纷，化解矛盾。

　　第六，需要给予可能的弱者更多的社会保障等方面的考虑。根据中央的文件规定，农户宅基地用益物权和农民土地长期承包权完全推行，农户根据承包的土地和占有的宅基地占有集体经济组织资源量不同，会比较快地拉大成员贫富差距。在这次农村土地确权、颁证过程中，从首轮土地承包期限算起，70年期限的剩余期限内，上述两权都不能中途动摇，所有权利一次性固化，如果客观情势发生比较大的变化，村民个人利益可能导致比较大的损害，例如：今后出生、迁移进一个集体的成员没有宅基地分，可能没有土地可以承包耕种;有的农户现在占有的土地多，人口减少或者人口迁移出去;不同农户在一定年限后，占有集体经济组织资源发生很大差异，导致贫富差距大，弱者有其他谋生出路或者担当能力否?需要给予可能的弱者更多的社会保障等方面的考虑，以共同推定农村土地确权、颁证，稳定社会发展和促进社会进步。[page]

　　(张天健2009-2-4政协第十三届成都市委员会第二次会议提案)