浅论我国农村宅基地所有权权能

　　廖静怡*

　　(四川省社会科学院， 成都 610000)

　　【摘 要】 宅基地属于农村集体土地，宅基地所有权权能不是完整的所有权。其所有权人与使用权人的分离决定了宅基地的特殊所有权权能体系。宅基地所有权权能包括宅基地所有权、宅基地占有权、宅基地使用权、宅基地收益权和宅基地处分权。

　　【关键词】宅基地 所有权 权能

　　宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地。宅基地可以用于建造住房、辅助用房(厨房、仓库、厕所)、庭院、沼气池、禽兽舍、柴草堆放等。现行法律规定，宅基地的所有权属于农村集体经济组织。农户只有使用权，并且不得买卖、出租和非法转让。农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转给受让人或承租人，但宅基地所有权始终为集体所有。出卖、出租房屋后再申请宅基地的，不予批准。现行农村土地集体所有权制度存在诸多缺陷，宅基地所有权权能虚化是个重要问题，本文拟就对宅基地所有权权能问题进行初步探讨。

　　一、宅基地所有权

　　土地所有权是指土地所有者把土地当作他的意志支配领域加以保持、排斥他人并得到社会公认的权利。马克思指出：“一些人垄断一定量的土地，把它当作排斥其他一切人的，只服从自己个人意志的领域”。[①]这既表明了土地的归属关系，又表明了土地所有权的排他性。土地所有权是属于土地所有者独有的权利。土地所有权的核心是确定土地所有者，根据法律规定国家、集体、个人都可以成为土地所有者。

　　我国实行土地社会主义公有制，集体土地所有制是我国土地所有制的一种形式。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第10条和《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《宪法》第6条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。由此可见，我国无论基本法还是其他法律都规定了宅基地所有权属于农民集体所有。宅基地所有权属于农民集体所有，而非农民个人所有，那么就导致了宅基地占有者——农民个人——仅有宅基地使用权而无所有权的情况出现。宅基地占有者仅享有宅基地的部分权能。

　　二、宅基地使用权

　　土地使用权是实际运用土地进行生产经营活动并取得相应收益的权利，其中包括经双方约定、受到限制的部分处置权。土地使用权具有可转让性。土地使用权可由土地所有者自己行使也可以转让给他人;同土地占有者既可直接利用土地使用权，也可以转让。也就是说，拥有土地使用权的主体不一定是土地所有者或土地占有者。土地的使用权也具有排他性。土地的使用者为了得到土地的使用权，必须做出某种承诺或得到担保，以保证所有者或占有者对土地的利益。土地使用权人得到使用土地的全部权力，必然排除他人对该土地的使用。

　　《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”从该规定可以看出，宅基地使用权是指权利人在法律规定的范围内，对集体所有的土地，享有占有、使用、收益的权利。

　　宅基地使用权是一项独立的民事权利，是农村建设用地使用权的具体类型，为相关的法律所确认，也被《物权法》确认为一种新的用益物权。《物权法》第152条至第155条专门对宅基地使用权的问题做出了规定，它明确：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

　　与其他物权形态相比，宅基地使用权具有以下显著特性：第一，宅基地使用权人仅为农村集体成员。根据我国《宪法》第10条规定：“宅基地属于集体所有。农民宅基地属于集体所有的土地的一部分。”根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此看来能够取得宅基地使用权的只有农村集体成员。第二，宅基地面积有限，审批程序严格。经批准划拨给农民建造住房使用的农村集体所有的土地，其面积不得超过规定的标准。根据《关于加强农村宅基地管理的意见》：“(五)严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省(区、市)规定的标准。”第三，宅基地使用权有限转让性。使用权人有权依法在宅基地上建造住房及其附属设施并对其拥有所有权，在转让住房及其他附属设施所有权时，有权一并转让宅基地使用权。根据《物权法》第153条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《关于加强农村宅基地管理的意见》：“(五)严格宅基地申请条件。……农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”

　　三、宅基地使用权权能

　　宅基地使用权的性质是农民对于集体所有土地的用益物权。作为完整的用益物权，宅基地使用权具有以下权能：

　　(一)占有权能。土地占有权是土地当事人实际掌握和控制土地的权利。它是行使土地所有权的基础，也是实现使用和处分权能的基础。土地占有通常由土地所有者行使，但也可以由非土地所有者行使。在土地所有者向他们以某种方式让渡土地使用权，而又不放弃土地最终所有权的时候，占有权就产生了。土地占有者和土地所有者之间是一种通过契约相联系的经济关系。与一般资产所有与占有关系有区别。围绕土地发生的所有与占有关系往往有比较深刻的历史或现实的原因。与所有权相似，占有权侧重于占有者与土地之间的静态关系，不反映占有者以何种方式使用土地，也不反映占有者使用土地的实际效果。在转移土地使用权以后，新的土地使用权人是土地的占有者，一般情况下也是土地的使用者，但是如果他以某种方式将土地委托别人经营(如转租)，那么他就只是土地的占有者。宅基地使用权人有权占有依法取得的宅基地，并排除他人的非法侵害。

　　(二)使用权能。宅基地使用权人有权在宅基地上建造住房及其附属设施，并在住房前后种植竹木花草等。《物权法》第152条至第155条对宅基地使用权的问题做出了规定，它明确：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。

　　(三)收益权能。土地收益权是土地产权主体依据自己享有的相应权能而获得一定收益的权利。土地的收益权是土地产权中多项权能关系的焦点，是多项权能的最终实现。在所有者直接进行经营活动的时候，土地的收益问题不突出。当土地产权分解为所有权和使用权，因有不同的主体分享收益，利益关系和矛盾就会产生。土地的收益权是一种分享权，权利的分享是以责任和义务的分担为前提的。如果权利和义务不对称，就会产生矛盾，影响土地的正常经营。土地的收益权同样具有排他性。宅基地使用权人可以因占有、使用宅基地而获得的利益。2007年深圳市启动田厦新村推倒重建工程项目，对 “城中村”[②]进行改造。该项目采取了村民以宅基地入股改造城中村，并参与项目利润分配的新方式。按照该模式，对村民的宅基地不再另行补偿，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡费用。村民通过宅基地使用权的入股获得了收益。2008年10月12日，十七届三中全会通过《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。根据该规定，在经过一系列紧锣密鼓的调研之后，2009年2月3日，北京市15部门联合制定《关于进一步推进绿隔地区城乡结合部发展及启动北坞村试点方案的建议》。该规定明确，将鼓励集体经济组织自行开发配建商品房。北京试点宅基地换房，村集体将获开发自主权。[③]

　　(四)处分权能。土地处分权是土地权利人将土地的自然形态予以变更或者对土地的权利形态予以处置(如转让、抵押、抛弃等)的行为或法律事实。也就是在法律允许的范围内决定土地最终归宿的权利。土地处分权既是土地所有权运行的表现形式，又是土地产权体系中较重要的权能。有无土地处分权是区分土地所有权和土地使用权的界限。它主要包括对土地进行买卖、改变土地的重要自然特征(如将水面填平、将旱地挖成渔塘、将种粮土地改成果园等)的权利，也包括租赁、赠送、馈赠、抵押等权利。由于土地资源不动性、稀缺性以及经济过程与自然过程的紧密结合，土地较之其它形式的资产特殊，一旦改变了它的自然形态，就难以逆转甚至不可逆转。因此，土地的处分权一般严格地掌握在所有者的手中。在某些情况下，由于土地买卖或自然特征的改变对社会产生的外部性，超过了社会可容许的程度，如将处置权交给非本国居民，或对土地处置的结果影响了自然环境、社会环境，这时土地的处置权就会受到国家或者政府的限制。[④]

　　根据《物权法》的规定，所有权人对自己所有的不动产或者动产，依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利，但是关于宅基地使用权的行使，却与一般的物权行使有很大的不同，主要体现在宅基地使用人在对宅基地行使收益和处分时，受到很大的限制。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这仅是对农民宅基地分配申请资格上的限制，并非对宅基地使用权转让的禁止。

　　综上，宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地。宅基地所有权属于农村集体，而使用权属于农民。农民对宅基地只有占有、使用、收益及部分处分权。现有的宅基地所有权体系不利于农村可持续发展，我们应对宅基地有效利用做更多的有益尝试，如成都宅基地流转等，只有这样才能促进社会又好又快发展。

　　*作者简介：廖静怡(1981—)，女，四川成都人，四川省社会科学院助理研究员。

　　注释：

　　[①]马克思：《资本论》第三卷，人民出版社1975年版，第695页。

　　[②]城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。

　　[③]刘震：《北京试点宅基地换房 村集体将获开发自主权》，《中国新闻周刊》，2009年2月25日。

　　[④]蒋伏心：《土地制度：内含与类型》，《江苏经济探讨》，1996年第5期。

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