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环境公益诉讼新探

找法网官方整理

2012-12-27 01:03

导读：内容提要：我国现行的环境纠纷诉讼法律制度存在着明显的缺陷，应当借鉴国外的立法经验，在我国建立环境公益诉讼制度。在制度层面上，应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度;在立法指导思想上，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化;在立法价值取向上，应当

　　内容提要：我国现行的环境纠纷诉讼法律制度存在着明显的缺陷，应当借鉴国外的立法经验，在我国建立环境公益诉讼制度。在制度层面上，应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度;在立法指导思想上，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化;在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。

　　一、我国环境诉讼法律制度的现状

　　近年来，我国因环境侵权引发的环境纠纷数量逐年增多，甚至呈现急剧上升趋势。环境侵权纠纷不同于一般的民事纠纷，不仅纠纷原因具有复杂性，而且所侵害的利益具有明显的公益性。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，在我国，对于环境侵权纠纷的解决可以通过以下两种方式进行：其一，通过行政程序，由环境保护行政主管部门依照相关法律进行处理;其二，通过诉讼程序，由人民法院依照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定解决。

　　不可否认，行政处理方式在环境侵权纠纷解决上发挥了重要作用，但相比之下，根据司法最终救济原则，作为最权威的救济方式，环境侵权诉讼在环境纠纷解决中具有无可替代的地位和优势。然而，我国现行的环境纠纷诉讼法律制度存在着明显的缺陷：

　　第一，原告起诉条件的限定。我国《民事诉讼法》第108条规定提起民事诉讼的条件之一是原告与本案有直接的利害关系，同时，《行政诉讼法》第41条规定原告起诉应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。尽管《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》将行政诉讼原告资格的范围进行了扩大，但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。根据上述规定，合法权益没有受到侵犯或者没有法律上利害关系的人不能向法院起诉。而我国诉讼制度遵循的是“不告不理”的原则，即没有公民、法人或者其他组织的起诉行为，法院不得启动审判程序，这就使得环境侵权纠纷在一定程度上无法得到司法救济。

　　第二，诉讼理由的限定。民事诉讼的原告应与案件有直接的利害关系，“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，[1]而且这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有。[2]但是，众所周知，许多环境要素在传统民法意义上属于“共用”或“公有”的“财产”，有的环境要素属于国家财产，任何单位和个人没有专属享用权。因此，原告对污染和破坏公共环境的侵权人不能依法提起民事诉讼。[3][page]

　　第三，环境团体作用的限制。国外法律规定凡一环保或其他团体或某一集团中的某成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。[4]我国《民事诉讼法》虽然规定社会团体可以支持受损害的单位或个人起诉，但对环境团体能否代表其成员起诉，法律存在欠缺。这样，如果一个得到环境行政机关行政许可的区域性开发行为可能危及该区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者不敢起诉，而环境团体由于不具有原告资格又无法起诉，那么该侵权行为不能得到及时有效地排除。[5]

　　在我国，构建环境公益诉讼制度具有迫切性和必要性，是学术界和法律实务界已经达成的共识。从立法及法律实践来看，我国现已具备构建这一制度的可行性。

　　在立法层面上：首先，我国《宪法》明确规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”其次，在实体法上，《民法通则》规定：“公民，法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”再次，从诉讼法上看，《民事诉讼法》规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”此外，《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”尤其值得欣喜的是，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第一次明确提出推动环境公益诉讼，即“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”

　　在实践层面上：首先，作为国家公诉机关的人民检察院，积极介入环境违法行为，发挥其法律监督职能，一是单独提起环境民事公诉;二是以刑事附带民事诉讼的形式提起。这里，人民检察院从保护国家、公共环境利益和制止不法行为的目的出发，运用公力救济的手段提出公益诉讼，取得了积极的社会效果。其次，近年来，全国人大代表和全国政协委员多次提交议案，呼吁建立环境公益诉讼制度。[6]再次，公民环境保护意识不断增强，通过诉讼方式维护环境权益。如针对南京市陵园管理局于风景管理区紫金山兴建的“紫金山观景台”，南京市的两位公民以市规划局在观景台规划许可中未依法行政，致使观景台的建设给紫金山自然风景造成破坏进而损害了他们对公园的观赏利益为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令撤销该规划许可。尽管法院后来以该案在本辖区内未造成重大影响，不属于中级人民法院受理的本辖区内重大复杂的行政案件的范围为由，裁定驳回原告的起诉。[7]但是，该案反映出公众对环境权益的渴望与追求，同时，也显露出我国立法上存在的缺陷。[page]

　　二、国外环境公益诉讼制度对我国立法的启示

　　启示之一：在制度层面上，应当通过立法明确规定环境公益诉讼制度。“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径，这些救济途经以法律的形式加以规定，是建设法治国家的必然要求。美国等一些国家的环境公益诉讼制度之所以得到充分发展，原因在于这些国家有一系列专门立法的规定。目前在美国，一共有14部联邦环境法律中包含公民诉讼条款，再加上判例的进一步解释，使得该项制度得以完善。从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有相类似的规定，但未有一部法律做出过明确规定，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。因此，应当借鉴国外的做法，在立法上对环境公益诉讼加以明确规定。关于立法模式，学者们存在着不同的认识：有学者认为在现行的有关环境资源法中分别规定环境民事公益诉讼条款比较富有弹性，可以适应不同环境资源保护工作的各类特殊需要，还可在某单行法律中先予试行，以积累经验作为其他法律建制的参考。[8]也有学者认为应当在我国民事诉讼法上单独设立环境民事公益诉讼制度，这样可以大大降低立法的成本，公众亦可通过一部法律学习而统一掌握其具体规则。更何况在民事诉讼法上单独制定规则并不排除因某些法律要求的特殊性而作出特殊规定的可能。[9]还有学者认为：关于环境公益诉讼的制度化形式，存在三种方式或步骤：一是由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序;二是通过环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款;三是通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。[10]事实上，环境公益诉讼制度的建立需要经历一个发展和完善的过程。从目前来看，我国立法机关在《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的修订稿草案中，均将建立公益诉讼制度作为修订增加的内容之一，以后随着法律实践的需要在其他的单行法中也可能会对环境公益诉讼作出具体规定。但无论立法的形式如何，以法律形式建构环境公益诉讼制度，才能给环境公益诉讼提供强有力的制度支持，以保护环境公共利益免受侵害。

　　启示之二：在立法指导思想上，应当体现环境公益诉讼的特殊性即诉讼主体的多元化。环境公益诉讼制度的关键是原告资格的确立，即谁有权向法院提起诉讼。传统的“直接利害关系原则”将与案件没有直接利害关系的社会公众及组织排除在诉讼主体的范围之外，因此，建立环境公益诉讼制度首先要突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有起诉资格。[11]具体来讲，环境公益诉讼的原告应当包括以下三种情形：一是公民个人。公民作为环境公益诉讼的原告既可以是直接受到环境侵权行为侵害的一方，也可以是没有直接受到环境侵权侵害的个人。一般情况下，公民个人的环境权益受到侵害时能够通过法律途径解决。但是，如果被侵害的是公共环境利益，由于不存在直接的因果关系致使公民无权向法院起诉，这种立法规定的直接后果就是使得公共利益或社会利益受到侵害时或者行政机关不作为情况下，他人无法向法院起诉。因此，要求扩大环境公益诉讼的原告范围。二是社会团体。相对于公民个人来讲，社会团体尤其是环保组织由于其有着较为严密的组织，对环境问题十分关注，同时又能在科技和法律问题上提供专业知识，因此，可以与实力强大的公司或企业形成法律上的对抗与制衡。实际上，环保组织以环境公益诉讼的原告向法院起诉，应是环境公益诉讼制度的核心所在。但是，社会团体提起环境公益诉讼，也应受到一定限制，如具有权利能力;为实现法定的保护利益，该诉讼的目的属于该团体章程所定的目的;为担保团体有进行诉讼的充分经济能力，还应具有一定的资金;团体应当具有一定数目的成员，其所能代表的观念有普遍性。[12]三是检察机关。通常情况下，环境诉讼的原告与被告实力相差悬殊，尤其是在环境行政诉讼中，诉讼的对象是国家公共权力部门即行政主体及其公务人员，审查的客体是行政主体的作为和不作为，而环境行政诉讼的原告是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。在这种情况下，诉讼双方的地位即使在诉讼过程中平等但由于行政法律关系中的不平等，导致受到行政行为侵害的行政相对人不敢起诉。另外行政案件撤诉率很高，这样，受到侵害的合法权益无法受到法律救济。而检察机关作为国家的法律监督机关，其监督职能的发挥不仅仅体现在对人民法院发生法律效力的判决、裁定依法提起抗诉，还应该充分发挥其作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。因此，应当赋予检察机关以诉权，使之成为环境公益诉讼的适格原告。[page]

　　启示之三：在立法价值取向上，应当体现环境公益诉讼的激励机制。环境公益诉讼是一种公益性质的诉讼，起诉人提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了获取私利。因此，在立法设计上，应当体现一种激励机制，鼓励原告方向法院起诉，并使之能够胜诉。一是在诉讼费用的负担方面，原告因为提起环境公益诉讼，必须支付一定的费用。对于我国传统观念来讲，个人出钱为公共利益打官司存在很大的限制，非经济能力微薄的公民所能承受，而且也不是长久之计。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。[13]或者让处于优势地位的一方支付诉讼费用，也可以确定单纯由被告负担诉讼费用的规则，即在原告胜诉的情况下，被告承担全部诉讼费用，而原告败诉则不存在承担对方诉讼费用的情况。[14]二是在举证责任的分担方面。举证责任是在案件的真实情况难以确定的情况下，由诉讼当事人中的一方提供证据予以证明，如果提供不出证明相应事实情况的证据则承担不利于该方的法律后果的制度。《最高人民法院关于民事诉讼证据的规定》确定八种情况下实行举证责任倒置，其中包括环境污染损害赔偿案件。在此类案件中，由被告对其是否排污，能否造成污染，排污行为与损害结果之间是否具有因果关系以及是否存在免责事由等承担举证责任。这种规定对保护环境污染受害人具有积极作用，但同时也存在着明显的不足，即原告是否需要承担举证责任以及被告举证的具体范围等需要在立法中加以明确规定。在环境行政公益诉讼中，由被告对其所作出的具体行政行为的事实和依据的规范性文件承担举证责任，至于其他方面的事实，仍应遵循“谁主张，谁学证”的原则。

　　注释：

　　作者简介：李劲(1963—)，女，汉族，辽宁锦州人，渤海大学政法学院教授。

　　本文为辽宁省教育厅资助项目(项目编号：20060023)。

　　*渤海大学辽宁锦州 121013

　　[1]金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社1994年版，第203—204页。

　　[2]柴发邦：《民事诉讼法学》，北京大学出版社1992年版，第236页。

　　[3]常纪文、杨金柱：《国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第104页。

　　[4]黄霞、常纪文：《环境法学》，机械工业出版社2003年版，第276页。

　　[5]常纪文、杨金柱：《国外环境民事起诉权的发展及对我国的启示》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第105页。[page]

　　[6]别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第12页。

　　[7]汪劲：《中国的环境公益诉讼，何时才能浮出水面?》，载别涛《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第47页。

　　[8]叶勇飞：《论环境民事公益诉讼》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第60页。