环境行政执法的反思

　　【摘要】环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强制性，而且还是环境管理的主要手段，对环境的监管工作也意义重大。但是长期以来，我国环境行政执法一直都存在很多问题，对保护环境并没有起到它应具有的作用。最近发生在云南省的阳宗海砷污染事件，明显地暴露出我国环境行政执法中存在的大量的问题。例如环境行政不作为、行政不合法和责任观念不强等等。并逐步形成了地方政府的“三不查”：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查和企业的“三不怕”：不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害的局面。即我们所谓的“三不干部”和“三不企业”，这给环境带来了巨大的毁灭性的破坏。

　　【关键词】环境行政执法;项目审批;行政监察;行政不作为

　　【正文】

　　环境行政执法是环境管理的主要手段，环境行政执法是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。但是，环境行政执法并不包括 “行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。环境行政执法的具体形式有环境行政许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚等等。环境保护重在环境管理，而环境行政执法是环境管理的主要手段。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点，并且遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。但是，目前我国在环境行政执法过程中却存在着很多问题。例如环境有关职能部门审批把关不严、执法力度不够、督察落实不力、以罚代管、疏于监管、整治违法行为避重就轻、敷衍了事等。

　　阳宗海砷污染事件就是一起典型的环境行政执法严重不到位的案例，也是一起典型的以牺牲环境、破坏环境为代价换取一时经济增长的案例。从媒体关注的角度来看，该事件现在已经成为仅次于三鹿奶粉事件的重要媒体议程。同时也是云南省政府、环保部门和昆明市、玉溪市相关机构及市民特别关注的焦点。阳宗海砷污染事件的发生为我们敲响了环保警钟，也暴露出了我国环境管理中存在的种种问题。云南省相关职能部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊致使澄江锦业工贸有限责任公司多年逃脱监管，违规生产，是酿成阳宗海严重砷污染事件的主要原因之一。下面我们就来分析一下阳宗海砷污染事件所暴露出的有关职能部门在环境行政执法过程中存在的一些问题。[page]

　　一、项目审批把关不严

　　审批机关对项目审批把关不严，过分地依赖环评审批和专家评审意见，没有经过谨慎的考虑和实地考察就盲目审批，他们往往对其工作敷衍了事、没有工作责任感。其错误的审批也是造成阳宗海砷污染的主要原因之一。

　　当年批示成立澄江锦业工贸有限责任公司(以下简称锦业公司)的是云南省环保局。从锦业公司的工厂位置来看，我认为省环保局的审批把关不严、敷衍了事，或者其工作人员专业知识非常匮乏，亦或者这其中另有隐情。云贵高原属于喀斯特地形，作为云南九大高原明珠之一的阳宗海是高原面上断层陷落湖，其特点是地下水发达，同时下渗能力强，喀斯特地形很难形成湖泊。阳宗海水容量大(面积为31平方公里，平均水深为20米，汇水区面积为192平方公里，总蓄水量为6.04亿立方米)，置换周期很长，需要10多年，甚至几十年，其生态功能很重要，同时生态也很脆弱。其一旦被污染，由于其特殊的环境和地质构造，补救措施很难短期奏效，而且耗资大，成效微。而锦业公司作为一家极具污染危险度的化工企业，就位于澄江县阳宗镇谭葛营村，距阳宗海直线距离不到1000米，公司的生产设备就建在湖岸陡峭的山头上，居高临下，从公司渣场往下看，就可以看见阳宗海湖面。正常人都很难想像这么一个极具污染危险度的化工企业，作为具备专业知识的云南省环保局当年怎么就批准它建在阳宗海岸边，而且地势极高。更何况阳宗海还是沿湖26596名居民饮用水水源地。有人就曾用打比方的形式对批准这个企业的选址提出疑问：“把一个粪池建在饮水池的附近，而且其地势比饮水池高，这正常吗?”该企业选址于此，自然有和其生产紧密相关的重要因素———生产用水由阳宗海提供;附近有火电厂，能源方便;工厂10多公里范围内有磷矿资源。企业选址不免要考虑对其利益十分有利的因素，但是省环保局的审批更应该考虑的是环境保护与经济效益的协调吧。为什么常人都能看出来该企业选址极不科学环保，而省环保局作为环保业的专业人士在审批时就看不出其危险性呢?这不得不令我们深思。

　　二、执法力度不够、督察落实不力

　　在环境行政执法过程中，有关职能部门执法力度不够、督察落实不力。他们只是依法走了下执法形式，在表面上虽已经对环境行政相对人采取了直接影响其权利义务的环境行政行为。但实际上并没有落实，更别说有任何成效了。环保部门对环境违法企业以罚代管且监管不力，企业虽然受到处罚，缴纳了罚款。但是并没有根除其环境违法行为，交了罚款仍然可以继续环境违法。正因为有关职能部门只是形式执法、敷衍了事、落实不到位，也最终酿成了阳宗海砷污染。[page]

　　据一位环保部门的工作人员透露，锦业公司的污染问题已存在多年。2008年云南省环保局副局长杨志强通报说：“云南澄江锦业工贸有限责任公司有涉砷生产线3条，分别是2002年4月投产的两条2.8万吨/年硫化锌精矿制酸生产线和一条2004年底投产的8万吨/年磷—铵生产线。三条生产线有4个突出问题：一是主要原料为含砷的硫化锌精矿。2007年6月至2008年6月进厂原料含砷波动大，最大平均值超过标准10倍。二是在原料中的砷在制酸过程中进入循环水。生产时，每天有38902立方米，砷浓度为0.296—130毫克/升的含砷废水循环使用。由于该公司未做任何防渗处理的天然水池用作循环水池，渗漏隐患严重。三是该公司未按要求建设和规范'三防'(防渗漏、防流失、防扬尘)措施的磷石膏渣场，渣场外溢水砷浓度高达19.719毫克/升。四是该公司制酸工艺中产生的固体废物酸泥、锌焙烧电尘灰、锌焙尘，砷含量分别为12063.11毫克/千克、3024.28毫克/千克、1506.17毫克/千克。”为什么长时间都没有发现这一问题，等发现时已这么严重?再说砷污染又不是一朝一日所能造成的。有专家说，事实上，早在2007年前，宜良县就已经发现阳宗海污染问题日渐严重，磷肥厂磷石膏已成为阳宗海主要污染源之一，但这一情况并没有引起的当地有关部门的重视。“长时间没发现问题”的背后隐藏的恐怕不仅仅是有关职能部门的不重视，也许还有更多的内幕吧。

　　据悉，锦业公司在建厂时没有任何环评手续，“都是后来补办的”。工厂也长期烟气超标排放，外排粉尘也经常超标，8万吨磷酸一铵生产线技改项目环境保护设施还没验收，就擅自投入生产。一位环评专家说，早在2005年，他们就对该企业“年产8万吨磷酸一铵技改项目环评”提出，由于该企业地处环境敏感区域，要重点评价厂址的环境可行性分析，看其是否符合云南省政府对“阳宗海流域环境规划的批复文件”的要求，要将水环境影响评价、固废处置评价列为评价重点，并建议对现有厂内的污水塘水质进行检测，明确排水去向及途径。2001年至2008年，市县环保部门也先后15次对该公司的各种环境违法行为进行了查处，要求“整改”。可是为什么处罚了这么多次，还会酿成如此大的污染后果呢?究竟这些处罚的威严与效果在哪里呢?2006年1月至2008年8月，市县环境监测部门也对该公司进行了多次现场监测，对存在的问题提出了明确的整改要求。2007年锦业公司还被玉溪市环保局列为市级挂牌督办项目，但一直到2008年6月阳宗海水质出现严重问题后，有关部门“缉凶”逮住锦业公司为主要污染源后，该公司才在省政府的严厉督促下彻底关门停业“整顿”。同时律师马军在2008年12月16日的行政处罚听证会上的话也让我们陷入了深思，他说：“锦业公司已经存在多年，但环保部门在日常的检查中，从来没有对其提出过整改意见。”为什么环评没有通过就可以开工?为什么环评专家的意见没有得到落实?为什么该企业曾多次因环保问题被要求“整改”，但总是能继续开工呢?当记者问及为什么环评没有通过就可以开工或营业时，有官员却回答说：“我们不能因为企业差某个手续就把人家关闭了吧?”这显然牵涉到了有关职能部门执法力度不够以及督察落实不到位的问题了。《中华人民共和国环境影响评价法》对违反环评责任做了明确的规定，第二十五条：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续;逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。但该企业多年来依然能够正常运营，环境管理人员也没受到过什么行政处分，且今天的阳宗海也已被砷严重污染，水质从II类下降到劣于V类。如果相关职能部门执法力度够强、督察落实到位，阳宗海的惨剧也不会发生。[page]

　　2008年云南省对26名涉及阳宗海砷污染事件的政府相关人员实施行政问责，其中12人被给予免职处分。问责包括：责成玉溪市政府、云南省水利厅向云南省政府做出书面检查，并由玉溪市政府通过媒体向社会公开道歉;对玉溪市副市长陈志芬给予劝其引咎辞职的问责、对云南省水利厅副厅长陈坚给予通报批评的问责;对事件中负有直接领导和监管责任的玉溪市市、县两级17人、昆明市宜良县4人、云南省水利厅3人等共24名公职人员，按照干管权限给予党政纪处分，其中13人被给予免职处分，其他分别给予责令辞职、停职、做出书面检查等处分。行政问责事件再次表明了有关环境职能部门及其环保监督管理人员在环境行政执法中执法力度不强，且督察落实不力。

　　三、行政不作为

　　在阳宗海砷污染事件中，有关部门的工作人员行政不作为，工作不扎实、不认真，用文件落实文件，用会议落实会议。他们认为开了会就算任务完成了，发了文件就算工作落实了，到底贯彻执行与否也不清楚。有关记者在调查采访中发现，对阳宗海负有管理责任的昆明市宜良县、玉溪市澄江县分管环保的官员玩忽职守，行政不作为。当问及阳宗海事件时，他们要么表示对污染原因不知情，要么表示不方便说，保持缄默。当记者就澄江锦业“涉嫌砷排放一事”欲采访其环保主管单位——澄江县环境保护局时，该局均以各种理由拒绝了记者采访，该局分管副局长张同寿也以“临时下乡”为由拒绝了记者已和其事先约好的采访。记者致电澄江县环保局。电话接通澄江县环保局办公室，一位女性工作人员说，她对情况不太了解，让记者打电话到澄江县环境监察大队问问。记者致电澄江县环境监察大队。工作人员说不知道情况。经办人已经出去，不知什么时候才回来，让记者以后再打电话。按照环保工作属地管理的原则，记者又打电话到玉溪市环保局办公室，接电话的工作人员让记者到省“九湖办”去了解情况，因为这件事的具体情况他们也不太了解。当记者向澄江县政府一位分管环保工作的副县长询问，该公司30多亩的磷石膏渣场上有多少吨磷石膏堆放时，他说：“目前还没有这个数据。”“我们对此事完全不知情。直到6月28日接到云南省九大高原湖泊水污染综合防治领导小组办公室的电话，7月5日，接到了阳宗海管理处的通知，才知道阳宗海砷含量超标的事。”“我们没有任何监测手段，阳宗海的日常管理和监测由昆明市负责，我们所有的数据都是从他们那里得来的。”“过去我们对砷了解不多，不知道它从哪里来，对砷的处理也很陌生。”从上面的几句答语中，我们不难看出作为分管环保工作的副县长语言都如此的不作为，在环保工作管理中又能有多少环保行政作为呢? 所谓的“不知情”不是卸责的挡箭牌，而是更大的失职。[page]

　　“阳宗海砷污染事件”发生后，高检院领导多次批示要求查处事件背后的行政不作为以及渎职犯罪。云南省检察院检察长王田海及时听取了查办事件背后的渎职犯罪情况，要求全面查清事件背后所涉及的职务犯罪。玉溪、昆明两市检察院依法对澄江县环保局、云南省阳宗海管理处的7名国家机关工作人员以涉嫌环境监管失职、滥用职权、玩忽职守等罪名立案侦查，目前已查实这7名犯罪嫌疑人中有4人涉嫌受贿犯罪。同时，对造成此次污染的首要责任人———澄江锦业工贸公司原党支部书记李光明以行贿罪立案侦查。可见，在该事件中确实存在工作人员的行政不作为，要不然高检院领导也不会多次批示要求查处事件背后的行政违法行为及其不作为。也不会有那么多的国家工作人员因此事而被问责或被追究行政责任。

　　政府对锦业公司罚与奖的悖谬，一方面，自2001年至今，玉溪市、澄江县环保部门对锦业公司未批先建、违法排污、环保设施不到位等环境违法行为，先后进行了15次处罚，累计罚款71.39万元，2007年，因环境违法，又被云南省环境保护局点名通报;另一方面，这家企业却6次受到市、县政府表彰奖励，曾被玉溪市政府授予2003~2004年度玉溪“守信用、重合同”企业称号，其产品被评为云南省级优秀产品“远销各地”，还被授予澄江县民营企业“重点保护单位”。一边是处罚，一边是奖励，这背后隐含着什么呢?锦业公司是当地的纳税大户。从2005年到今年6月，该公司实现销售收入6.15亿元，利润总额超过4000万元，上交税金1162.8万元。我认为这主要凸显出了当地政府在发展问题上的矛盾心理，在发展观上的模糊和错误认识，并导致其采取环境行政不作为或假作为放任锦业公司继续环境违法。当地政府没有树立正确政绩观，根据资源承载力确定经济发展道路。他们为了追求那么一点点发展速度、一点点GDP、一点点财政收入，就滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，牺牲了一个清澈的湖泊和周围群众的正常生产生活环境。

　　四、行政行为明显不合法

　　在阳宗海砷污染事件处理过程中，环境行政主体在执法过程中还存在一些程序违法与步骤紊乱的问题。

　　首先，政府曾在6个月内两次下发关闭锦业公司的通知：早在2008年9月16日澄江县政府就对锦业公司作出了关闭通知，并对其实施了强行关闭。而2009年2月3日澄江县政府又一次作出行政处罚决定书：阳宗海污染源主要是锦业公司，对锦业公司依法实施关闭。这可以很明显的看出澄江县政府违法行政，没有履行行政处罚的法定程序。这是对同一事由作出重复处罚，违反了《行政处罚法》第24条规定，即“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”[page]

　　其次，2008年9月16日澄江县政府对锦业公司作出了关闭通知，并对其实施了强行关闭。但当时澄江县政府在锦业公司整整被强行关闭的3个月内并没有按照《行政处罚法》的规定举行听证会和行政复议，也没有向企业提出任何法律依据。而是在3个月后，即12月16日澄江县政府才就云南澄江锦业工贸有限责任公司环境违法行为拟对其作出责令关闭的行政处罚公开举行行政处罚听证会，这严重违反了《行政处罚法》。恐怕在此之前，还没有任何一个行政听证会能拉如此长的战线吧!同时，调查方在听证会上所列举的证据也存在很大的问题。早在9月16日，行政部门就已经向锦业公司发出了责令关闭通知书，而调查方在听证会上所提供的大量证据和证人，均是在9月16日之后从公安部门获得，行政处罚法并没有规定行政处罚可以使用刑事证据。很难想象出这些明显不合法的行政行为竟然是具备法律知识的行政机关作出的，可见我国环境行政执法人员的专业水平亟待提高，否则还会出现更多的行政不合法行为。

　　总之，阳宗海砷污染事件的发生，暴露出的环境行政执法问题远不止上述这些。还有环保部门发现和处置重大环境突发事件的能力不强，敏感性和预见性较弱;环境监管存在缺陷，对敏感区域、企业的监控力度不够;管理措施没有落实到位，监管人员业务素质和管理水平参差不齐;环保系统缺乏沟通协调机制，综合分析能力差;信息分析及报送滞后，缺乏主动性;没有建立敏感企业相应的环境监管档案;重污染减排工作而轻污染防治工作以及环境监测队伍不适应环境问题，环境监测成了软肋等等。同时，相关部门也没有很好的贯彻落实“政府信息公开条例”和“环境信息公开办法”。

　　【参考文献】

　　[1]2008年 8月28日，《春城晚报》。

　　[2]2008年9月12日，《云南法制报》。

　　[3]2008年9月22日，《中国青年报》。

　　[4]2009年02月20日，云南网。

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　　[6]全国人民代表大会颁布，《中华人民共和国环境影响评价法》，2003年9月1日施行。

　　[7]全国人民代表大会颁布，《中华人民共和国水污染防治法》，2008年6月1日施行。

　　[8]全国人民代表大会颁布，《中华人民共和国水法》，2002年10月1日施行。

　　[9]全国人民代表大会颁布， 《中华人民共和国行政处罚法》，1996年10月1日施行。

　　[10]全国人民代表大会颁布，《 中华人民共和国行政许可法》，2004年7月1日施行。[page]

　　[11]王灿发，《中国环境行政执法手册》中国人民大学出版社，2009年。

　　[12]编委会，《环境保护行政执法工作程序规范与违法纠纷案件查处依据、标准及案例评析全集》，中国知识出版社，2007年4月1日