政府环境保护责任初探

　　本文通过对环境问题特殊性的分析，论证了政府在其中的应有责任。深入地解析了环境责任的内涵，从而反思我国政府环保责任制度的缺陷，给出了可行的对策性分析。

　　当今环境问题已成为影响人类生存和发展的社会问题,环境问题产生于所有社会成员直接或间接对环境资源的使用,也直接或间接地影响着所有社会成员生存的环境质量,甚至影响整个人类的生存和发展。环境保护已成为社会主体普遍意义上的社会责任,国家、法人及其他组织和个人概莫能外。因此,政府在社会中居于主导地位，无论政府是否是环境污染或环境破坏的始作俑者,其作为社会中的重要组成成员，都应当履行保护环境的责任。

　　一、环境责任的特殊性

　　环境问题源于社会成员对环境的不科学使用,其解决也依赖于所有的社会力量。法律意义上的环境问题主要指环境污染和环境破坏。环境污染是因为人们在生产和生活中，过量地向环境排放物质和能量,超过环境自净能力而引起环境的不良变化，环境破坏是人们在生产和生活活动中过度地向自然索取物质资源而导致自然和生态的不良变化。环境问题属于公共物品,具有非排他性、非竞争性和非独占性的特点。

　　环境资源的公共物品属性。环境问题不能通过市场来解决，因为无法进行明确的产权界定，无法实现各种权利的明确归属，也就是说存在着市场失灵的情况，此时就需要政府这一强势的公权力的介入，能够带来对权属不明状态的冲击，从而推动环境保护这一公共品问题的合理解决，实现整个人类的共有福利。环境污染的负外部性和环境保护的正外部性，使得完全依赖市场价格机制来谋求环境与经济的协调是不现实的，而且环境资源是公共物品，其使用和消费不具有排他性，在环境资源领域建立排他性的产权和市场的交易费用太高以至无法由市场自发来提供，同时在使用上容易形成“公地的悲剧”，使市场机制的作用发挥不出来。[1]

　　环境资源的公共性。清晰的产权是市场机制正常运转的基本条件。然而,臭氧层、干净的水、清洁的空气等环境资源具有不可分割性,其产权难以界定或者界定的成本很高。环境资源在产权上的难以界定,将导致所有人都可以在无需付费的情况下自由享用和无节制地争夺稀缺的环境资源,其结果是造成环境资源的过度浪费,甚至枯竭。

　　二、政府的地位与政府责任

　　现代政府是一种责任政府，政府必须对公众负责，必须维护公众的根本和长远利益。环境保护问题就是一种典型的眼前和长远的利益的矛盾，需要做好对这一矛盾的协调。“责任政府”作为一种新的政治概念, 是指在政府和人民之间委托与被委托关系中, 使具有责任能力的政府基于一定的政治原则向人民负责的政治制度安排[2]。责任政府的基本内涵包括使政府义务和政府权利相对应的制度安排。权利和义务并不是绝对对应的, 人民赋予政府权力的同时, 也就要求其承担相应的责任、义务, 政府行为必须履行相应的社会角色，承担必要的义务。

　　值得注意的是, 现代社会行政权力有不断扩张的趋势, 与之相适应, 责任政府还意味必须使自身承担的责任与拥有的权力成比例地发展。责任政府不仅是口头的表示, 还是一种责任制度的安排。责任政府要求政府承担应负的责任，持一种“规范的观点”, 即主张以有约束力的规范平衡政府与民众之间的关系。并且由于政府拥有权力往往具有冲破人民约束的力量,所以主张法治、宪政的观点。责任政府作为人类政治智慧的结晶, 就在于以“法治”的观点、宪政的观点约束公共权力, 建立使政府对人民负责的有效的制度安排。

　　三、政府环境保护责任的内容

　　政府在现代社会的民主生活中居于主导地位，需要发挥其应有的积极作用，尽管我们需要防止过分的国家主义倾向，这已为二十世纪的社会实践所证实，是以巨大的历史错误。但是我们无法否认的是，一系列重大的社会问题的最好解决方式，依然不得不依靠政府这一强势力量。

　　1、推动环境立法的发展，加强环境行政立法

　　从环境保护的目的出发，环境保护从产生的一开始就具有公益性。环保事业的这一特性决定了必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种规范人们行为的强制性标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环保事业的产生、发展的框架构建中，环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环保产业的发展。从我国环保产业20年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、环保产业立法的完备性以及与环境立法和环保产业发展立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环保产业的发展。

　　2、加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，严格环境行政执法

　　环保事业是一个长期而艰巨的社会事业，需要要有国家的引导和支持。政府要加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，逐步建立起环保产品、环保工程、环保设施应用、环保咨询服务等监督管理制度体系。通过监督管理使环境法律所制定的各项制度，如环境影响评价制度、“三同时制度”，环境标准制度、废弃物综合利用制度得以实施，确保污染企业对环保的必要投资;在环境行政执法过程中，应严格遵循“预防为主、防治结合”的原则，在预防为主的“源头控制”战略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用;通过对违反环境保护制度行为实行惩罚的行政管理措施，而使企业逐步发展到自觉地使用环保产品和设施。通过监督与管理使法律对环保产业发展的推动变为现实力量。

　　四、理论上的反思及完善

　　责任政府的构架关键在于在正确确定归责原则的基础上进行行政问责制的设计。在规范政府环境行为方面，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。从震惊全国的“沱江水污染事件和“松花江特大水污染事件”，到由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，使我们看到环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。

　　一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。造成这种问题的主要原因是法律缺失，政府环保责任成为一纸空文。目前我国现行各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而规范和约束政府行为的法律规定非常有限。《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。

　　首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理” 原则，与环境保护、环保产业的发展社会性、公益性特点不相适应，通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿” 原则。为公益性环保产业的发展注入新的活力，为解决环保产业发展过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。

　　其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保产业的发展提供直接的、具体的法律依据，引导环保产业规范化健康发展。环境法律的存在，为环保产业的发展提供广阔的法律空间，但是它并不能直接解决环保产业的发展问题，必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保产业发展提供的法律空间由理性转向现实。为此，各级政府还应通过制定环保产业发展规划，制定相关环保产业标准，发布当前国家重点鼓励发展的环保产业、产品和技术目录等方法，促进开放、规范的环保产业市场的形成。“环境立法,应授权环境行政管理机关代表社会保护环境, 可以对环境利益提供更为全面和充分的保护。”[6]政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业发展的严重障碍。 战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。