环境行政公益诉讼制度的具体构建

　　近年来，环境行政公益诉讼可以说是行政公益诉讼最重要的内容。如何通过行政公益诉讼实现对我国环境的保护直接关系到我国行政法治的健全和环境法治的建设。如今，对环境行政诉讼存在的价值学界已没有分歧，但在具体的制度构建方面仍是莫衷一是，故笔者在系统梳理的基础上进行探讨。

　　(一)构建我国环境行政公益诉讼制度之启动模式选择

　　目前，对行政公益诉讼的启动模式，学界存在以下几种观点:第一，一元启动模式。即将行政公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，检察机关代表国家对行政机关侵害社会公益的行为进行起诉。第二，二元启动模式。行政公益起诉权除了赋予检察机关外，还应扩展至自然人、组织(法人、其他社会组织，如社会公益组织等)。笔者认为，我国应该采用二元的启动模式。首先，采用二元的启动模式是由环境行政公益诉讼的特点决定的。环境行政公益诉讼的保护对象———环境具有广泛性特点，由某一具体的主体承担诉讼义务，保护力度肯定是有限的，采用二元的启动模式可以发掘最大潜力保护环境资源。其次，采用二元的启动模式是由检察机关特点决定的。赋予检察机关环境行政公益诉讼原告主体资格的最大优点在于，检察机关以国家公诉人的特有身份诉讼能更好地与被诉行政机关抗衡，将检察院纳入环境行政公益诉讼的身份体系是完全可行而且必要的。再次，将公民、社会组织、检察院都纳入到环境行政公益诉讼的原告范畴，但并不是无制约机制的纳入。

　　(二)我国环境行政公益诉讼制度的受案范围之确定

　　笔者认为，环境行政公益诉讼的受案范围应主要包括以下四个方面:1.改变环境的具体行政行为之诉。任何受到该具体行政行为影响或者可能受其影响的关系人，均可质疑该行政行为并可以提起诉讼。2.环境行政执法不作为之诉。如行政机关对环境公益的不作为，环保部门严重失职行为，在缺失直接利害关系人或直接的利害关系人放弃诉权时，享有环境行政公益诉讼主体资格的主体均可向法院提起行政不作为的环境行政公益诉讼。3.行政决策程序瑕疵之诉。重点是维护公众的环境知情权、环境决策参与权和环境影响评估程序。公众的环境知情权和决策参与权应作为公民的一项基本权利得到维护，任何保障这些权利的法定程序必须得到不折不扣的执行。4.环境抽象行政行为之诉。环境抽象行政行为具有更大的破坏性，所造成的后果具有不可估量性和大面积性，抽象行政行为应纳入环境行政公益诉讼的受案范围，这样可以有效地防止环境损害的发生，使生态灾难防患于未然。[page]

　　(三)我国环境行政公益诉讼制度的程序设置

　　1.设置环境行政公益诉讼诉前审查程序防止滥诉。首先，在受案范围上，只适用于确实处于维护公共利益之目的的诉讼，也即只限于公共环境利益受到或者即将受到行政行为的侵害，且没有特定受害人而引起的行政争议。其次，对环境行政公益诉讼设置必要的前置程序。即公民和社会组织在提起环境行政诉讼之前，必须向有关行政机关提出相应请求。只有当有关行政机关在公民、社会组织提出有关请求之后，仍然无动于衷，或者行政机关对公民和社会组织的请求敷衍了事，致使公民和社会组织对处理不满。此时，公民、社会组织就可以提起环境行政公益诉讼。检察机关发现行政机关侵犯环境公益，应当先向该机关提出检察建议。如果该行政机关未在规定的期限内采取有效措施，检察机关就可提起环境行政公益诉讼。

　　2.设置预审制度。环境行政公益诉讼涉及面广，必须慎重审查。以确定是否立案，有必要设置预审程序，但这绝不可以成为不立案的理由。具体可以设置为审判机关在正式受理环境行政公益诉讼之前，对原告的起诉进行审查，以保证原告所控告的侵犯环境公共利益的行政行为有事实和法律依据，排除没有事实的起诉，这一事实仅限于可能性事实，不宜以有足够证据证明为必要。至于事实是否真实发生是正式审判查明的。在必要时法院可以将被告和原告召集在一起，在质证和辩论的基础上以决定是否立案。

　　3.我国环境行政公益诉讼的审判程序设置。因其与行政私益诉讼无太多差异，可以在行政诉讼中作出普遍可行的规定或者直接援引行政私益诉讼的诉讼程序。在判决方式上，行政私益诉讼中的六种方式可以直接适用，故不必再另设判决方式。

　　(四)我国环境行政公益诉讼制度的举证责任分配

　　实行举证责任倒置原则。较之行政私益诉讼，环境行政公益诉讼更加强调行政机关的举证。在诉讼中，原告存在着举证困难的问题，往往不能证明损害的发生。受害人没有任何的监测手段，即使监测，由于没有资格认定其监测结果也不可能被法院采信。起诉人处于弱势地位，唯有对举证责任进行合理分配，才能体现公平。为解决这一问题，在坚持举证责任倒置原则的同时，应明确规定原被告举证责任负担的范围。