国际反洗钱的现状和趋势

　　中国反洗钱监测分析中心主任 欧阳卫民

　　随着洗钱行为特别是恐怖融资对社会的危害日益明显，各国政府和国际社会对反洗钱的认识水平普遍提高,越来越意识到反洗钱工作的重要性、复杂性、紧迫性和长期性,越来越重视反洗钱在保护国家安全、反腐败和维护经济金融稳定中的重要作用。洗钱及其相关犯罪行为不仅是法律和金融领域需要面对的问题，也不只是少数国家或地区的个别现象，事实上，它已经成为世界各国和国际社会必须采取一致行动努力铲除的社会毒瘤。

　　反洗钱组织体系日益完善

　　长期性、专门性组织出现

　　反洗钱领域内长期性、专门性组织的出现是国际社会对于洗钱问题严重性、复杂性和长期性认识到位的结果。

　　FATF是一个专门制定反洗钱和反恐融资领域内的国际指引，并积极推动各国相关政策制定和实施的政府间组织，它的主要文献“40+9条建议”成为国际反洗钱和反恐融资的核心文件，成为联合国、其他国际组织和各国制定相关法律和政策的首要参考。FATF最初仅是七国集团建立的临时组织，期限为5年，后来延长到8年，本应该于2002年结束。但发展到现在逐渐变成一个常设机构。该组织的规模逐渐扩大，目前FATF有33个成员，包括31个国家和地区以及2个国际组织;拥有20多个观察员，包括7个区域性FATF组织和超过15个国际组织和实体。加入该组织的要求也越来越高，成为其成员后还要经常接受其框架内的严格评估。

　　埃格蒙特集团是FIU之间的非政府性国际组织，目前有101个成员，并且其规模还在迅速扩张中。由于该集团在国际反洗钱和打击相关犯罪工作中的权威性，它的主要文献已经为主要的反洗钱、反恐融资和反腐败的国际法律所直接援引，最大的情报网络之一——埃格蒙特安全网络成为各FIU情报交换的主要渠道。

　　国际性组织和地区性组织并存

　　由于地区和文化差异，反洗钱政策的制定和实施以及国际合作需要在总体原则的指引下兼顾地区特点。地区性FATF组织是世界各地结合本地区特点建立起来的反洗钱组织。

　　目前地区性FATF组织包括：欧亚反洗钱和反恐融资小组、亚太反洗钱工作组、加勒比反洗钱金融行动特别工作组、欧洲理事会反洗钱措施评估专家委员会、东南非反洗钱工作组、南美金融行动特别工作组、中东北非金融行动特别工作组。目前西非地区FATF组织也正在筹建中。

　　区域性组织的成立在客观上打破了少数国家“挟反恐以令诸侯”、“借反洗钱号令天下”的格局，使得各个国家和地区因地制宜，平等参与国际反洗钱和反恐融资行动。

　　国际知名组织加入反洗钱行列

　　由于洗钱和恐怖融资已经成为融合了政治、经济和文化等元素的综合性问题，因此除了专业的反洗钱组织之外，几乎所有的综合性政治和经济组织都对这些问题给予了高度的重视。

　　包括FATF、地区性FATF组织和埃格蒙特集团在内的专业反洗钱组织是国际反洗钱运动的倡导者。另外，反洗钱领域兼职的国际组织主要包括：联合国安理会、联合国毒品与犯罪办公室、世界银行、国际货币基金组织、国际刑警组织、世界关税组织、离岸银行业监管组织、亚太经合组织、亚洲开发银行等。这些组织虽然不是专业反洗钱机构，但都通过技术援助、考察评估和前沿课题研究等方式积极参与国际反洗钱行动，成为国际反洗钱的重要力量。

　　我国是欧亚反洗钱和反恐融资小组(EAG)的创始成员国，该组织是覆盖面积最大、涉及人口最多的地区性FATF组织。我国于2005年2月成为FATF的观察员，现在正为申请成为正式成员准备接受全方位评估。同时，我国政府也积极参与联合国、世界银行、国际货币基金组织和亚太经合组织等框架下的反洗钱和反恐融资运动，并在其中发挥着越来越重要的作用。

　　自律性组织介入反洗钱

　　各国市场主体逐渐认识到反洗钱工作对其自身利益的正面影响，主动参与到反洗钱工作的队伍中来。反洗钱工作正从一种国家行政强力下的被动行为向市场自发行为过渡。

　　在美国，市场自发成立相关协会来辅助反洗钱工作的进行。美国迈阿密的反洗钱专家协会成立于2001年，是美国第一家也是惟一一家专门培训和认证反洗钱专家的机构，现有来自75个国家的2000多名成员，并于2004年11月在纽约和多伦多设立分会，通过建立反洗钱专家支持网络来加强当地的反洗钱工作。德国、瑞士等国家银行、保险、证券业协会也纷纷介入反洗钱，制定反洗钱行业规定和指引，督促会员自觉抵制和揭发洗钱犯罪。

　　反洗钱法律制度不断扩充

　　国际反洗钱法律制度日渐完善

　　FATF在1990年2月6日发表的年度报告中，就反洗钱问题提出了《40条建议》，并且在1996年和2003年进行了两次重大修订。现行的40条建议主要是2003年6月18号在柏林会议上审议通过的新《40条建议》，此文本在2004年10月又以修正案的形式进行了修改。新40条建议分为前言、引言、法律体系、金融机构和非金融行业和职业应采取的反洗钱和反恐融资措施、反洗钱和反恐融资体系中的制度性措施和其他必要措施、国际合作、术语表以及《40条建议的解释》等部分。据美国政府的统计，占世界人口85%和全球经济产量约90%～95%的大约130个独立法域作出了执行“40条建议”的政治承诺。

　　在“9·11”事件后，打击恐怖融资成为与反洗钱同等重要的国际社会焦点。为了打击恐怖融资，2001年10月29日FATF的成员和观察员在华盛顿举行会议，审议通过了8条特别建议。2004年10月于巴黎通过了第9条特别建议。特别建议的内容主要包括：1.批准和执行联合国决议;2.将恐怖融资及其相关的洗钱活动规定为刑事犯罪;3.冻结和没收恐怖分子财产;4.报告与恐怖融资有关的可疑交易;5.国际合作;6.替代性汇款机制;7.电汇;8.非营利组织;9.现金运输。至此，“40+9条建议”构建了较为完整的反洗钱和反恐融资框架体系。

　　埃格蒙特集团颁布了与FIU相关的解释、指引、最优做法、倡议声明和指南等文献，给各国FIU的建设和国际交流指明了方向，为世界金融情报网络的完善奠定了基础。

　　在上述框架内，国际上相应的法律文件还包括：联合国《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》(1988年)，联合国《与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法》(1999年)，联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(1999年)，联合国《打击跨国有组织犯罪公约》(2000年)，联合国《反腐败公约》(2003年)，巴塞尔银行监管委员会《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的声明》(1998年)等。

　　我国形成了以《刑法》、《中国人民银行法》和《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》为主体的反洗钱法律法规体系。目前正在起草的《反洗钱法》和《反恐法》吸收了国际先进的立法理念和立法技术，兼顾了中国国情，成为世界关注的焦点。

　　反洗钱制度建设从理念阶段进入操作层面

　　国际反洗钱制度建设从早期的倡议声明、经过勾勒整体宏观框架已经进入实际操作的细节层面，大量行之有效的配套制度应运而生。

　　多数国家的反洗钱法律体系中都规定了报告员制度，报告机构内控制度，“了解你的客户”制度，记录保存制度，大额和可疑交易报告制度，报告责任豁免制度，派驻制度和联络人制度等。为了落实这些制度，各国建立了相应的反洗钱信息网络平台，开发了反洗钱软件等，将报告主体的信息通过金融情报机构传递给立法、执法、司法和其他安全机关;在国际上，埃格蒙特集团开发的埃格蒙特安全网络，联系着101个FIU,成为世界上影响范围最大的情报网络之一。

　　与之相应的国际组织的评估逐渐深入。这不仅仅要考察政府在政治上的承诺，在外交上的合作，在法律上将国际惯例本土化，更要考察通过系统建设和软件开发落实以金融情报中心为基础，立法、司法、执法和监管机构相协调的国家反洗钱网络的有效运转。

　　全面反洗钱态势正在形成

　　报告主体扩大

　　当代的洗钱分子不仅仅滥用传统的银行、保险和证券行业的金融工具，也已经逐渐染指房地产、贵金属和珠宝、博彩、律师、公证、会计等非金融行业，因此反洗钱监控领域已相应地扩展到这些领域，相关行业也必须提交交易报告。新的FATF“40条建议”，着重修订了对这些行业的监管原则和报告要求，对这些非金融行业的监管成为当前各国反洗钱的重点和难点。

　　我国反洗钱监管的领域目前仅限于银行业，随着工作的不断深入，对证券业和保险业的监管工作也在紧锣密鼓地筹措中，但对于非金融行业的监管还有待进一步调查研究。

　　报告种类和内容增加

　　大额和可疑交易报告是反洗钱合规中最基本的报告，随着金融交易类型的增多和洗钱行为复杂化，反洗钱工作逐渐深入，各国现在要求报告主体提供报告的种类更多、内容更复杂。例如，美国FinCEN接收的大额交易报告包括：现金交易报告;赌场现金交易报告;现金与货币工具国际交易报告;外国银行与金融账户报告。这些报表的数据项包括客户身份信息、账户基本信息、交易基本情况、其他与交易相关的主体身份信息(交易对手、受益人、交易指令人等)、提交报告的金融机构的基本信息。可疑交易报告包括：可疑交易报告;赌场和纸牌俱乐部可疑交易报告;货币服务业可疑交易报告;证券期货业可疑交易报告;工商业现金超万元收益报告。这些报告表列出了可疑活动的时间区间、特征、可能造成的损失等十三项指标，引导报告者详细地展示出交易与违法犯罪行为的联系，以帮助当局对可能涉及到的犯罪行为作出判断。

　　随着反恐融资工作在反洗钱领域内的地位提升，“恐怖资产报告”成为一类独立的报告形式。例如，加拿大FIU——FINTRAC要求的此类报告内容包括:恐怖资产状况的描述，对此类资产享有利益或进行控制的恐怖分子，恐怖组织及其代理人资料，此类资产的交易信息等。

　　报告员制度建立

　　反洗钱合规虽然是报告机构每个员工的义务，但是为了使合规工作落实责任，与FIU、执法和监管机构进行长期专人联系，集中培养报告机构合规专家，以提高报告机构合规水平，报告员(专员)制度在各国商业合规体系中逐渐完善起来，一张张金融情报网在世界各国逐渐铺开。

　　根据德国和瑞士反洗钱类法律的规定和实践经验，报告员的任务是：(1)协调并组织按照规定完成可疑交易识别、记录和存储任务;(2)按照最新的认识水平编制、更新和执行内部的反洗钱原则、程序和监控措施，特别是按照新的法律规定更新组织规定;(3)依照反洗钱法和内部安全措施规定的义务来确保对员工的培训，另外要根据最新的认识水平定期告知有权进行现金和非现金金融交易的员工以洗钱的最新方法和技术;(4)根据法律规定处理可疑交易报告并向有关政府调查部门举报;(5)制定内部组织指令，以便那些在过去发现的洗钱交易调查现在能得到特别的处理;(6)根据金融监管部门要求，监控有问题的公司和业务;(7)要求国内外的分公司、子公司和附属企业遵守反洗钱法的有关义务;(8)按照规定，充当检察机关和金融监管部门的反洗钱联络人;(9)向董事会提交书面报告，反映员工培训情况、内部监控情况和可疑交易的识别、报告、处理的情况。

　　洗钱手法不断翻新，洗钱类型研究受到重视

　　随着金融和非金融交易业务的不断更新，洗钱行为正变得越来越扑朔迷离。国际社会和各国反洗钱部门对纷繁复杂的洗钱手段进行了广泛研究。FATF、区域性FATF组织、联合国等重要反洗钱国际组织每年都发布国际洗钱类型研究报告，以指引各国进一步发现监管盲区，设立监测系统的犯罪预警模型，创新监管手段，完善监管体制。

　　利用非银行金融业洗钱。一是投资类保险产品容易成为企业避税、洗钱工具;二是利用信托公司洗钱;三是控制金融机构洗钱;四是利用证券交易洗钱。

　　利用虚假证件、文件洗钱。一是伪造身份证和职业证件洗钱;二是利用虚假发票、收据、支票和合同洗钱。

　　在正常商业行为的掩护下洗钱。一是成立空壳公司或前台公司洗钱;二是利用贸易洗钱;三是投资或收购公司洗钱。

　　利用现金运输和替代性汇款洗钱。

　　利用博彩业洗钱。有组织犯罪集团利用赌场来处理其巨额非法现金收入是比较安全、方便的。

　　利用房地产业洗钱。房地产业因为资金流动量大，并且易于保值增值，成为洗钱分子的新宠。

　　当网络银行、电子货币、电子交易出现以后，精通电子技术的洗钱者的踪迹就变得更加飘忽不定。现在人们可以通过互联网络，用普通电话线和使用目前正在实验阶段的新的“智能卡”进行直接的电子货币转让，这些都给反洗钱工作带来了新课题。

　　随着反洗钱工作的深入，公安、监管、金融情报部门等已经将视野扩大到不同的业务领域，归纳洗钱手段，进行洗钱类型研究，建立监测系统的犯罪预警模型，在此基础上完善情报分析、调查取证以及公诉审判的反洗钱体系。

　　金融情报机构的必要性和重要性得到广泛认可

　　从历史的角度来看，金融情报机构(FinancialIntelligenceUnit，FIU)的实际运行先于其概念的形成。从上个世纪80年代以来，随着洗钱等相关犯罪的日渐猖獗，犯罪分子借助银行保密法的漏洞，利用金融系统清洗犯罪所得而逍遥法外，社会现实亟待制度创设，以甄别异常交易，遏制滥用金融体系的恶行。各国(地区)政府当局审时度势，纷纷建立了接收和处理金融交易报告的管理机构，以监督金融交易，为执法和安全机关提供犯罪线索。80年代末至90年代初，诞生了第一批金融报告分析机构,例如澳大利亚的AUSTRAC和美国的FinCEN。这种金融监管和情报处理机构的合体就是FIU的雏形。

　　从国际视角看，FIU概念的形成又是上述机构顺应形势，开展国际交流的产物。随着洗钱和相关金融犯罪的国际化和智能化，国际社会越来越重视金融情报的交流与合作。最终在1995年的埃格蒙特会议上明确了“金融情报机构是一个负责接收(若经允许，也可索取)、分析并向职能部门移送被披露的金融信息的全国性核心机构”。在此后的10年间，随着洗钱等相关犯罪问题在全世界范围内的愈演愈烈，FIU在打击相应犯罪中的独特功能日益凸现出来，也逐渐得到了大多数国家的认同。于是，FIU无论是在数量或是在制度创新方面在世界范围内都得到了长足的发展。目前，作为FIU的国际组织，埃格蒙特集团已经拥有101个成员，建成了用于成员FIU之间交流情报的安全网络，大大增强了反洗钱工作的系统性、预见性和主动性。

　　从发展的角度看，FIU的职能有迅速扩张的趋势。特别是美国“9·11”事件之后，FIU都被赋予了反恐融资的职责。同时，由于对金融信息资源的深化利用，金融情报逐渐成为制定宏观经济政策和法律的基础性信息来源和微观管理的行政参考，FIU演变成为国家重要的金融信息平台。随着2003年《联合国反腐公约》的出台，FIU又责无旁贷地承担起反腐败的职能。FIU的职能扩充是金融信息深化利用的结果、是情报机构和金融机构有机结合、与时俱进的产物。可以这样说，没有金融情报机构，就没有当代反洗钱，就没有反洗钱工作所必需的枢纽和平台;没有金融情报机构，反洗钱工作形同捕风捉影，反洗钱体系形同空中楼阁。

　　反洗钱监管力度加大，处罚越来越严

　　面对洗钱及相关犯罪造成的巨大社会危害，各国政府对于反洗钱违规的情形不再姑息，一律严惩不贷。尤其是深受洗钱和恐怖袭击之苦的美国和俄罗斯等国家更是痛下决心，毫不手软，力图亡羊补牢。

　　2004年美国反洗钱“战争”可谓硝烟四起，当局对一批违规银行、赌场，涉嫌洗钱或资助恐怖活动的慈善机构、基金会下达整改意见书并进行处罚。其中最引人关注的处罚案件就是对里格斯银行(Riggs Bank)和AmSouth银行的处罚事件。5月13日，北美里格斯银行因被证实长期违规操作而被处以2500万美元罚款，这是当时在美国因违反《银行保密法》而被处以数额最高的罚款。里格斯银行案件曝光后，在美国银行监管业引起了轩然大波，随后美国参议院对美国整体反洗钱的有效性提出质疑，银行监管机构开始对一系列高风险银行进行严格检查。10月，AmSouth银行因违反反洗钱规定，被处以1000万美元罚款，同时美国的密西西比南区律政署也没收该银行4000万美元，美联储也对该银行下达了限期整改意见书。

　　俄罗斯的惩治措施比美国更加强硬。2004年6月和7月份，俄罗斯中央银行先后将两家涉嫌洗钱的当地银行(Sodbiznes银行和Novocherkassk银行)直接关闭。

　　花旗银行在日本的分支机构因缺乏有效的洗钱控制措施，缺少严格的客户身份识别，以至存在大量的风险交易，并且在银行产品方面伪造虚假贷款，欺骗客户，在9月惨遭关闭。

　　FATF新的“40+9条建议”及其解释要求各缔约国将洗钱和恐怖融资适用“单位犯罪”的规定，即法人也应该成为上述犯罪的主体，对单位和单位负责人适用“双罚制”。可见，国际社会已经不满足于行政性罚款形成的威慑，将直接动用刑罚手段处理严重不合规主体。因此，各国被监管行业更加审慎警觉，将“了解你的客户”、“客户记录保存”和各项报告义务等反洗钱要求内化为严格的工作纪律。

　　从“无条件保密”到“可疑交易报告”

　　从“无条件保密”到“可疑交易报告”，从“客户至上”到“了解你的客户”，是金融系统在反洗钱新形势下发生的一场观念变革。事实告诉我们，正是借助保密法的过度庇护，洗钱分子才有恃无恐，黑钱大行其道。面对这种局面，以“反洗钱法”修正“金融机构保密法”的弊端势在必行。只有了解客户的真实身份，保护客户的合法交易秘密，同时报告大额和可疑交易才能两全其美。

　　1970年，美国通过《银行保密法》，改革了传统的银行保密制度，确立了美国反洗钱制度的基础。20世纪80～90年代，多数发达国家和地区先后制定了反洗钱法，对金融业保密制度进行了大刀阔斧的革新。以严格的银行保密制度而著称的瑞士，也迫于国际压力接受了国际通行的反洗钱规则，从2004年7月1日起，凡在瑞士银行利用匿名账户向国外汇款超过一定数额的客户，银行必须公开其真实身份。FATF的“40条建议”的第二部分“金融机构和非金融行业和职业应采取的反洗钱和反恐融资措施”明确规定了“各国应确保金融机构保密法不会妨碍FATF建议的实施”，并规定了大量信息核实、保存和报告制度。

　　“反洗钱法”对“金融机构保密法”的校正，是金融领域反洗钱的号角。赌场、房地产、贵重金属和珠宝、律师、公证人、会计师等非金融领域报告工作亦将展开。

　　高科技、智能化的计算机系统是反洗钱的技术基础

　　现在的洗钱犯罪不同于传统意义上简单的暴力犯罪，它已经成为典型的高智商和高科技犯罪，具有隐蔽性和复杂性的特点。传统的侦查和举报手段面对海量的交易数据只能望洋兴叹。在现代反洗钱工作中，报告主体和情报机构都必须依靠先进的计算机系统和分析软件。首先，报送机构要开发自身合规系统以综合所有数据，进行初步的甄别和分析。然后，通过电子形式报送金融情报机构。金融情报机构则利用自己的数据库和分析系统，将交易报告经过整理、筛选和分析，在浩繁的数据中发现可疑交易信息，再通过政府部门间网络移送执法机关和相关机构。

　　因此，系统建设是反洗钱工作的物质技术基础。作为反洗钱体系的神经末梢，明智的报送主体都会在政府的指导下主动进行反洗钱系统建设，完善合规体系。例如，德意志银行投入了1500万欧元进行反洗钱系统的建设。欧洲理事会联合四家欧洲信用部门联合机构建立了针对受欧盟金融制裁的个人、组织和机构的数据库——“针对金融制裁名单的统一电子系统”，简称“e-CTFSL”。该系统汇集了所有在欧盟官方杂志上公布的欧盟金融制裁的个人、组织和机构的所有信息。该数据库可以直接和欧洲银行、商业机构的信息技术系统连接，使金融机构更快处理公共信息，账户和金融资产的冻结更加有效率。

　　作为反洗钱体系的神经节，各国金融情报机构更是将系统建设和升级作为重中之重。例如，澳大利亚金融情报机构将年预算2000万澳币的40%以上投入系统建设。2004年，美国金融情报机构FinCEN与德州EDS公司签订了6年1850万美元的合同，以建立和运行以网络为基础的系统BSADirect，来管理基于银行保密法收集到的信息。通过该系统，FinCEN将授权执法部门和监管机构通过网络直接从FinCEN的数据库中抽取数据。该系统计划在2005年10月开始全面运作，从而进一步提高数据收集、分析和移送的质量与效率。

　　来源：《中国金融》

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