关于个人所得税费用扣除标准问题的几点思考

　　自1994年现行个人所得税制实施以来，个人所得税征管工作取得了明显成效，在组织财政收入、调节收入分配、促进经济体制改革等方面都发挥了积极作用。但随着我国经济的不断发展，居民收入水平、个人消费水平、市场物价水平和收入分配体制也发生了很大变化，10年前颁布的个人所得税制，在征管模式、费用扣除标准等方面都已显然不能适应社会经济发展的需要，特别是现行个人所得税制中费用扣除标准过低，在一定程度上影响了社会经济的发展，已成为当前社会各界关注的热点之一。 一、调整个人所得税制费用扣除标准势在必行 (一)调整个人所得税费用扣除标准是经济发展水平的客观需要。改革开放以来，我国社会经济取得了长足发展。1980年，我国人均 GDP仅460元，1994年上升到3923元，增长了7.5倍;2003年，人均GDP已达到8800多元，比1994年又增长了1.25倍。经济的不断发展，促进了居民收入水平和消费水平的提高。从居民收入水平看，1980年，城镇居民家庭人均月可支配收入为39.8元，1994年为291.35元， 2003年又增长至564.8元，比1980年增长了13倍，比1994年增长了93.86%.从居民消费水平看，1994年，城镇居民家庭月人均消费支出237.61，2003年上升至540.65元，增长了1.28倍。从市场物价水平看，经过物价管理体制改革和市场供求体系的不断建立和完善，我国逐步形成了以市场调节为主体、政府调节为辅助的物价形成模式，物价水平也有了较大幅度的提高，1994年～2003年9月，我国的城市居民的平均消费价格指数上升了29.77%.可见，随着我国经济的快速发展，居民个人收入水平、消费水平、物价水平都有了显著提高。个人所得税是一个与个人收入水平和支付能力紧密相关的税种，税制设计必须与整个经济发展水平相适应，特别是税前扣除标准的确定，要能充分满足个人的生计需要。很显然，20多年前制定的800元个人所得税生计费用扣除标准，难以满足目前个人的生计需要，滞后于整个社会经济发展。 (二)调整个人所得税费用扣除标准是体现个人所得税立法精神和原则的需要。制定任何一部法律法规，目的都是为调整和解决社会经济发展中各要素之间的相互关系和矛盾，为整个社会经济发展服务。组织财政收入和调节收入分配是个人所得税的两大基本功能，这两种功能相互影响，并行不悖，但在不同时期又有所侧重。目前，个人收入差距过大、贫富悬殊是我国整个社会经济突出矛盾之一。个人所得税作为政府调控收入分配的重要杠杆，应适应整个社会经济发展的需要，在个人所得税的立法功能定位上，将侧重点放在调节收入分配上，强化其调节收入的功能，缓解收入分配悬殊的矛盾，促进社会经济协调发展。现行个人所得税制规定的800元费用扣除标准，客观上强化了个人所得税的组织收入功能，弱化了调节收入功能，加大了个人所得税的累退性效应，不适应当前我国社会经济发展形势，有悖于个人所得税的立法精神，应及时进行调整，以更好地服从和服务于经济社会发展的需要。 (三)调整个人所得税费用扣除标准是适应我国经济体制改革的需要。改革开放以来，我国的经济体制发生了巨大变化，原有的计划经济体制逐步淡出，市场经济体制逐步建立和完善。在此过程中，与个人切身利益紧密相关的医疗体制、养老保险体制、教育体制和住房体制等都进行了改革，在个人收入增长的同时，原来由国家负担的支出改由个人负担，家庭个人的支付范围、项目和数量都有了很大变化。但现行个人所得税费用扣除标准不能恰当地适应经济体制的变化，没有涵盖和考虑个人支付的变化，与居民个人的支付能力不相适应，对纳税人的生活产生了一定程度的影响。因此，为进一步深化各项社会经济体制改革，体现税收法律以人为本的思想，应对现行个人所得税费用扣除标准进行适当调整。 二、确定个人所得税费用扣除标准的原则和应考虑的主要因素 (一)个人所得税费用扣除标准的确定原则。个人所得税费用扣除标准的确定，应根据整个社会经济发展环境的需要，在不同时期侧重不同的职能作用。从发达的市场经济国家的一般经验看：税制建立初期侧重于财政收入功能;税制成熟期侧重于调节收入差距功能。根据我国税制发展情况和现实需要看，确定个人所得税费用扣除标准的原则应是：费用扣除标准保证普通居民必须的生计支出和消费水准，更多体现个人所得税的收入调节功能，适当扩大免税者的适用范围，减轻中等收入者的税负。 (二)确定个人所得税费用扣除标准应考虑的主要因素。根据上述原则，我们认为，个人所得税费用扣除标准主要应考虑以下基本因素： 一是居民的收入水平。居民收入水平是确定个人所得费用扣除标准的基础，个人所得税费用扣除标准必须与居民收入水平相配比，标准定得过高，既影响财政收入，也会影响对个人收入的调节。为与党的十六大提出的全面建设小康社会的目标相适应，我们认为，个人所得税费用扣除标准应以国家规定的小康生活收入水平为基准。从我国现实情况看，城镇居民和农村居民收入差距很大，农村居民绝大多数都不宜作为个人所得税纳税人。因此，确定个人所得税费用扣除标准时，应以城镇居民达到小康生活的收入水平作为基础和依据。 二是居民的消费支出。一方面，随着经济的不断发展和物价水平的不断提高，居民的消费层次不断提升，除基本生活消费支出外，还有为满足精神需要所必须的支出。因此，个人所得税费用扣除标准不仅要能满足居民基本生存需要，还应考虑个人对精神生活的需求。另一方面，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，近年来，我国的医疗、保险、教育、住房等制度都发生了重大变化，原来一些由国家或集体负担的项目，全部或部分改为由个人负担，扩大的居民个人的支付范围，增加了支付数量。因此，在确定个人所得税费用扣除标准时，要充分考虑个人负担的医疗、养老、住房、教育、交通、通讯和赡养等方面的支出，保证居民个人的基本生活需要。 三是对财政收入的影响。2003年，全国个人所得税收入已达到1411亿元，已成为我国第四大税种。安徽省2003年个人所得税收入为14.3亿元，是地方税收中第三大税种，在全省17个市中，有12个市的个人所得税已成为仅次于营业税的第二大税种，在整个财政收入中，个人所得税有着重要地位。费用扣除标准的高低对个人所得税收入有着重要影响。目前我国的财政形势仍很严峻，如果标准过高，对财政收入的影响太大，国家财力难以承担，会对整个社会经济发展产生不利影响。因此，个人所得税费用扣除标准的调整应适当考虑对财政收入的影响。 三、个人所得税生计费用的调整标准 对个人所得税费用扣除标准的确定，目前社会上的争议较大，不同的人有不同的看法和要求。从目前现实情况和经济发展趋势看，我们认为，个人所得税费用扣除标准确定为1200-1500元较为适宜，建议以1200元为基本费用扣除标准，300元为附加费用扣除。附加费用扣除标准可根据物价和通货膨胀等因素不定期进行调整。费用扣除额中主要包括以下内容： 一是居民个人自身日常消费性支出。随着经济不断发展和物价水平的增长，居民个人的消费支出也不断扩大。 2003年，我省城镇居民个人月均可支配收入为733元，月人均消费基本生活支出为547元，同比增长10.3%，占可支配收入的74.6%，这部分日常消费性支出，在计征个人所得税时必须给予扣除。 二是个人养老保险性支出。根据安徽省规定，养老保险、医疗保险、失业保险的个人交纳比例分别为在工资额的7%、2%、1%.2003年，我省在职职工年平均工资为9296元，月均须缴纳三项保险费77.5元(9296×10%÷12=77.5元)。 三是家庭住房支出。住房制度改革以后，国家取消了住房分配制度，由个人自行购买、单位给予适当补贴的政策。目前，个人购买住房的资金主要来源是个人缴纳的住房公积金。根据安徽省规定，在职职工每月按工资收入的10%-15%缴纳住房公积金。2003年，我省在职职工月平均工资为 9296元，如果按10%的比例缴纳住房公积金，每月需要支付住房公积金77.5元(9296×10%÷12=77.5元)。 四是赡养支出。根据国家统计局2003年1、4、7、10月统计数据表明，全国城镇居民家庭平均人口在3-3.02人之间，平均就业人口在1.57-1.58人之间，就业人员的平均人口负担系数在1.91左右，在我省城镇居民平均中，每一名就业者负担的人数达到1.92个，按平均每人需赡养费用300元计算，每人月均负担的赡养和抚养支出为576元(1.92×300)。 五是子女教育支出。根据我们调查测算，2003年，我省城镇居民支付的子女教育支出占个人可支配收入32%左右。2003年，我省城镇居民月均可支配收入为733元，平均每月支出的子女教育支出为234元。 上述五项费用是个人必须支付的消费费用，月均支付额为1504元。 另外，我们在全省范围内，对2003年交通运输业、建筑安装业、房地产业、保险业餐饮业、采矿业、制造业、行政机关、国有商业、事业单位、金融业、学校、外资企业、私营商业、中介机构、个体工商业户16个主要行业的307人进行了收入支付情况典型调查。 从中可以看出，目前，我省城镇居民家庭收入和支出情况差异较大。从较高收入人员看，16个行业中，个人月支出都在800元以上，其中月支出在1500元以上的有6个，月支出在 1000-1500元的有4个。从被调查人员的心理可承受度看，58.3%的人员赞成将个人所得税费用扣除提高到1200-1500元。因此，我们认为将个人所得税费用扣除标准调整为1500元是适宜的。 四、个人所得税专用扣除标准的确定应考虑通货膨胀的影响 改革开放以来，我国的物价政策逐步放开，形成了以市场调节为主、政府调节为辅的管理体制。我国的物价也有了很大的上涨。1980 年以来，我国城市居民消费价格指数以年均19.3%的幅度上涨。从1994-2003年，我省城镇居民消费价格指数年平均增长4.7 %.假设1993 年个人所得税税制改革所确定的800元月费用扣除标准是合理的，按全国城市居民消费价格指数推算，1993年的800元相当于2003年的1322.91 元(800×486.5/294.2)。按安徽省城镇居民消费价格指数推算，1993年的800元相当于2003年的1345.90元(800× 506.9/301.3)。国家统计局预计，2004年中国平均消费价格指数增长率为3.5%.可见，消费价格和通货膨胀因素对个人收入和消费有较大影响。从国际上看，许多国家和地区在征收个人所得税时，都将通货膨胀因素作为调整个人所得税费用扣除标准的因素之一。因此，我们认为，对现行个人所得税扣除标准进行调整，应考虑到通货膨胀因素。建议采取国际通行的物价“指数化”方式，使个人所得税在应税收入、级距和费用扣除等方面与通货膨胀率挂钩，增强个人所得税调节收入的弹性。 具体措施可采取定期(一般3年)按物价指数进行调整，当消费指数涨幅在5%以内时，个人所得税费用扣除标准保持稳定，不进行调整，当消费指数涨幅达到5%时，按同比例调整个人所得税费用扣除标准。 五、个人所得税费用扣除标准的适用范围和确定权限问题 我国区域经济发展极不平衡，这是一个不争的事实。针对地区间个人收入水平、消费水平和财政收入状况等情况差别很大，许多人提出在制定个人所得税费用扣除标准时要采取不同的标准，对低收入地区实行低标准扣除，高收入地区实行高标准扣除，我们认为这既是一种歧视性行为，不利于公平税负，也不符合中央提出的促进区域经济协调发展的要求。我国目前区域经济发展不平衡是由多种因素形成的，其中一个重要因素就是地区间税负不平衡，如果对不同地区实行不同的个人所得税费用扣除标准，将会导致经济越不发达、个人收入越低的地区，个人所得税税负越重，人才、资源、资金等生产要素必然向经济发达地区集中，经济欠发达地区面临的发展环境将更加恶劣。在全国实行统一的个人所得税费用扣除标准，经济欠发达地区的个人因收入较低，大多不需要纳税或纳税较少，有利于增加个人收入，促进个人消费，有利于整个市场资源的合理配置和流动，有利于促进区域经济协调发展。因此，个人所得税费用扣除标准应该统一。从国际上看，大多数国家的个人所得税费用扣除标准都是统一的。如美国2001年最富的康涅狄克洲人均收入为4.7万美元，最穷的密西西比州人均收入为2.9万美元，两者相差1.8万美元，但都实行的是统一的个人所得税费用扣除标准。 个人所得税法由全国人大制定颁布的法律，个人所得税费用扣除标准又是个人所得税制的关键环节之一，个人所得税费用扣除标准的调整，对居民个人的税负和国家财政收入都会产生很大影响，个人所得税费用扣除标准的调整是一件事关全局的大事，因此，我们认为个人所得税费用扣除标准应由全国人大以法律的形式确定。但为适应市场物价、个人收入水平和消费水平的变化，我们建议，将个人所得税费用扣除标准分为两部分，一部分为个人所得税基本费用扣除标准，由全国人大通过立法的形式制定，同时，确定一个个人所得税附加费用扣除标准，由全国人大授权国务院根据市场物价和个人消费水平等因素的变化，在规定的范围内适时进行调整。[page]