全球移民潮和各国政府的对策

　　世界范围移民潮和国际人口流向发达国家的趋势

　　在历史上国际地区间的几次人口迁移和流动, 对于各国人口的定居、民族构成以至社会经济起着十分重要的作用。第二次世界大战后特别是80年代以来又出现了世界人口新的大迁移浪潮,大批发展中国家人口流向北美、西欧、大洋洲等发达资本主义国家,拉丁美洲国家人口流向北美和欧洲; 亚洲国家人口也流向北美和欧洲。

　　1951-1970年间, 移民美国的人数共584万人, 移民加拿大人口200万以上。1960-1975年间移民澳大利亚、新西兰的人口有300万。1946-1960年由欧洲到美国的移民共154.57万人,加拿大142万人, 阿根廷31.61万人, 巴西51.6万人, 委内瑞拉41.32万人, 以上共421.1万人。迁入联邦德国到1974年的外籍工人350万人, 其中土耳其人100万, 南斯拉夫人70万, 意大利人63万, 希腊人40万西班牙人27万。法国在1973年有外籍人350万, 其中阿尔及利亚75万人, 葡萄牙人70万, 意大利人60万, 西班牙人60万人。瑞士1974年有外籍工人100多万, 1987年美国的合法移民有60万人以上。在新西兰,70年代以前有1/3是澳大利亚的永久移居者, 几乎都是由熟练劳动者及其家族所构成;70年代以来斐济、西萨摩亚、汤加等地移民新西兰激增。

　　从80年代以来又出现了大规模移民潮的新趋势。根据美国人口普查局公布的报告, 在过去的10年间, 5岁和5岁以上, 讲汉语的美国居民人数翻了一翻。1990年讲东亚语的美国人有300多万,是1980年的两倍。1990年有1/7的美国人在家里不讲英语, 比10年前增加了34%。1990年有1,700万人讲西班牙语。讲法语、德语、意大利语和汉语的美国人分别在100-200万之间, 讲朝鲜语和他加禄语(菲律宾国语)的美国人分别上升了127%和87%。讲印第安人语的美国人有33.5人, 其中近一半讲纳霍瓦语, 美国印第安人数目接近200万人。1991年4月18日, 人口普查局公布抽样调查结果, 亚太人口确有漏计。调查估计,全美人口应在252,982,000至254,989,000之间,而1990年普查公布的数字是248,709,873人, 被漏计的数字在400-600万间。[1]

　　对于世界移民数字的估计由于统计标准的不同, 相差很大。据1993年<<德国月刊>>的报道, 当时全世界移民约1.1亿,其中分布在北美地区的为1,700万合法移民, 和140万难民, 合计1840万; 南美地区共接收合法移民1,200万, 难民50万, 共1,250万; 非洲地区自身消化合法移民2,000万, 难民600万, 合计2,600万; 欧洲各国接收合法移民2,000万, 难民440万, 共2,440万; 中东地区接收合法移民700万, 难民560万, 共1,260万; 中亚地区合法移民150万,难民300万, 共450万; 亚太地区接收合法移民900万, 难民40万,共940万人。 [2][page]

　　根据美国移民及归化局(INS) 的统计, 在1992年财政年度, 美国的合法移民共973977人, 其中38907人来自中国大陆, 356955人来自亚洲国家。[3]在美国,除了合法移民外还有不少非法移民, 据美国移民归化局调查处的报道, 仅自1991年8月到1993年8月, 共有14起船只偷运事件, 共拘押了中国籍非法移民2300人,其它许多船只被拦截在美国领海以外。同上1994年大批海地、古巴非法移民又涌入美国。另一方面, 移往海外的美国人口也大大增加, 减去美国移往国外的人数, 80年代末移居美国的人数比美国历史上任何一个10年都多。[4] 80年代西欧有1000万至1200万来自东欧苏联和第三世界非洲大批难民和外籍工人。

　　二战后移民潮的原因从客观上讲,是由于国际交往的加强和地区发展的不平衡, 随着科学技术的发展、交通工具和通讯联络的日趋完善, 出入控制放松, 生活习惯差距相对缩小。从主观上考察,是由于相当一部分居民出于改善经济地位的考虑, 从而导致劳动力的国际转移, 其中除了劳动力的长期转移外, 还有短期的季节劳动力和过境劳动力的转移。另一部分居民的国际迁移是出于政治和军事的考虑, 而成为政治难民和战乱逃避者, 例如战后初期, 数以百万计的日本人从海外返回日本岛。第一次中东战争后, 出现100多万巴勒斯坦难民和90多万犹太移民。印巴分治后, 印度、巴基斯坦各有近千万居民分别迁居印度或巴基斯坦。在第三次印支战争中又出现数百万柬埔寨难民个越南难民。在两伊战争、阿富汗战争中又有数百万难民。由于阿尔及利亚的独立, 上百万的在阿法国人返回法国。近年来, 波黑战争、也门内战、卢旺达种族杀戮战争, 又使数以百万计的平民逃离家园, 成为难民。

　　此外还有些居民由于科学技术和学术上的原因实行地区性迁移。值得注意的是战后的一个颇为普遍的现象, 是某些社会主义国家的居民通过合法特别是非法途径流向西方发达国家和地区。例如古巴人大量流往美国; 北越人涌向南越, 以后又涌向美国; 东德人流向西德; 大陆中国一些人迁居香港和美国、西欧以至其它西方国家; 南斯拉夫联邦的居民流向欧洲各国; 在苏联东欧解体的高潮中及其后, 更有成千上万的人流向西方国家。

　　就地区来看, 移民分布的特点是: 前苏东地区移民主要走向西欧尤其是联邦德国; 拉丁美洲和亚太地区国家移民把美国作为主要目标; 南亚地区移民主要流入中东石油致富国; 北非地区移民则主要奔向西班牙、法国英国,这些人实际上占移民的比重很小, 大都在临国地区移动。

　　对各国社会经济生活和政治文化带来了多方面的影响, 在都市化中起了重要的作用。一方面他们为西方发达国家提供了廉价劳务和科技开发的生力军, 从长远的观点看有利于西方发达国家经济的发展, 也有利于种族多元化趋势的发展; 推动了社会经济和文化的发展; 另一方面他们又成为社会焦点问题, 如环境污染、市政建设问题、贫民窟问题、犯罪问题、城市治理问题、文化习俗冲突等。[page]

　　再一方面, 在90年代初经济严重不景气的恶境下, 移民潮影响西方国家经济的快速复苏和社会的稳定。对90年代西方经济迅速复苏带来影响: 它增加了就业的困难, 使已经居高不下的高失业率雪上加霜; 同时也增加了政府对流入移民安置的保障开支。对社会稳定也带来影响: 它助长了西欧、北美的排外民族主义情绪, 新法西斯主义和新纳粹主义抬头, 在美国出现了独尊英语运动和批斥亚裔的倾向; 西欧的德国等地不止一次出现排外倾向。这一情况是和多民族和多元文化问题的冲击、世界性交流的碰撞有关; 也和经济不景气的影响密切相连。

　　关于种族多元化的影响, 这里以美国为例作一分析: 作为一个移民国家的美国, 种族多元化和文化多元化, 使美国成为名副其实的“大熔炉”。这对于新老移民来说, 美国为他们提供了较为自由发展的大好机遇;对于美国来说, 个民族各献所长导致美国的快速的富有特色的发展。但是, 在认同主流文化的同时, 如何保留移民本民族的次文化, 及由此引起的一系列问题则困扰着美国社会。可以说第二次世界大战前后是美国民族群体关系史上的转折点。在美国历史上, 曾多次出现排外主义倾向, 他们宣称不喜欢外国人跻身于他们中间, 虽然他们总自称为“真正的美国人”, 但是却从来没有对“真正的美国人”下一个明确的定义。美国特色从来没有过明确的定义, 因为美国这个国家一直是许多种族的移民及其文化的大杂烩。这种混合文化看来比排外主义者偏爱的那些抽象标志和沙文主义情绪更能说明美国的特色。[5]

　　战后美国的移民政策

　　在当代世界的移民潮中, 美国政府的移民政策富有特色。还在本世纪二十年代美国国会通过了限制移民法案(1921年的紧急配额法, 1924年的约翰逊——里德法), 其结果使来自欧洲的移民减少, 其中东欧和南欧移民的配额只占1/5; 来自亚洲的移民(菲律宾除外)几乎完全停止; 来自西半球的移民大增。[6]

　　二战以后, 由于种族偏见减少, 宗教争论减弱, 容忍精神增强, 对移民美国的宽松舆论大增, 从而推动在配额以外的局部性的放宽移民限制的专项法案的颁布。1946年美国国会颁布<<军人新娘法>>, 允许美国军人和外国籍新娘及其子女入境。据此共有欧洲生女子15万人, 及其子女2.5万人。1947年又通过了补充法规, 增加5000名中国新娘和800名日本新娘加入美国籍。1948年根据杜鲁门总统的要求, 国会通过<<流浪人员安置法>>1950年又通过了修正案。据此, 越41万流离失所的人员可进入美国。这些人主要来自东欧和中欧因战乱而无家科归的人员。1952年6月通过了<<麦卡伦——沃尔特法>>, 接纳技术工人和美国公民的亲属, 废除了亚洲人不准入籍的禁令, 并给远东每国每年100人入境的配额。1953年8月, 根据艾森豪威尔总统的建议,国会通过<<难民救济法>>, 在三年内另给欧洲难民21.4万以入籍的机会。1956年匈牙利事件后, 国会通过了接纳29,000名难民的法令, 主要是来自匈牙利、南斯拉夫、中国和古巴的难民。从1945~1965年间, 难民入境人数高达100多万人, 占这一时期移民总数的1/3以上。[7][page]

　　1963年, 肯尼迪发表致国会的咨文, 认为国民来源说“在逻辑上和理智上”都没有根据, 既没有满足国家的需要, 也没有达到国际交流的目的, 在当今世界共存的时代,.....实为一种歧视。在这同时, 一多半的移民来自西半球, 尤其是加拿大和墨西哥, 还有非法入境的流动农业工人, 在1924~1969年间, 这种流动农业工人达550万人, 1954年一年超过100万人。1965年国会通过了具有重要意义的<<移民和国籍法>> 在1968年7月1日正式生效。这一法案规定世界上任何国家的人只要在精神上、道德上、健康上和经济上的情况符合要求, 经批准就可以移民美国。来自东半球移民配额每年17万人每国每年不超过2万人; 来自西半球的每年移民12万(1976年后改为每国每年不得超过2万人);美国公民的直系亲属(父母、配偶及子女)获准入境, 不计在内); 义移民先来先办的优惠制取代国民来源原则, 优先照顾家庭团聚、事业和难民。实行这一法案的结果, 1968年后美国每年入籍的在40万人以上, 而30年代总共才52万人, 50年代平均每年也只有25万人; 墨西哥移民受到限制; 第三世界国家的移民激增。[8]

　　1975年进入美国的印支难民有50万人, 1980年有12.5万古巴人涌入佛罗里达,以“特殊入境者”身分进入美国。根据1980年的<<难民法>>,对难民定义等作了明确规定,每年可入境难民达5万人。根据1981年7月30日生效的新移民法又使几百万非法入境的外国人脱离困境。它规定自1980年1月1日起, 连续居留在美国的人享有有限的合法地位; 每年许可5万人在指定地区从事指定的工作, 发给临时工作证; 在过去则规定需居住15年才能申请归化, 且不许和家人团聚, 要交纳税收, 不能享有补助金, 精通英语。这是自1965年以来的首次重大修正。里根宣布这是:“保持我们接受踏上我国海岸的外国人的传统, 不过要通过可控制的有秩序的办法接受他们。”1986年,美国国会还通过了<<移民改革和控制法>>,采取严格措施来限制雇佣非法移民的雇主,并赦免那些符合留住美国的非法移民获得临时性的或永久性的居留权。

　　1990年4月11日, 布什总统以保护旅美中国大陆公民为由, 发布编号12711的行政命令, 其后适用范围逐渐扩大, 数达几万人。1991年3月4日, 美国国务卿以电报(No. 91-STATE-068325)通知美国驻外使领馆, 要求尽量放宽受行政命令保护的旅美大陆人士的近亲来美申请, 据此又有相当一批人获准来美。至于到了1994年1月1日以后怎么办? 这要看几个利益集团的反复较量, 1993年美国政府提出经国会批准通过了给予愿意申请绿卡和入籍的上述中国在美人员以特别的优惠。据此, 从1993年秋起, 陆续会有数以万计的中国学者和旅美人员获得绿卡或入籍。[page]

　　1990年美国国会通过了新移民法, 总的说来, 放宽了对移民美国的限制，在不改变家庭团聚原则的前提下，强调增加职业移民的限额，并增加多样化移民的限额。[9]其中有关华人,美国国务院编号(No:91-STATE-118033)的备忘录, 综合了90年新移民法关于共产党员的规定:“从91年6月1日起开始生效, 申请非移民签证者, 共产组织成员, 不再是拒绝给于非移民签证, 或不准签证持有人身分进入美国的理由”, “但是另一方面, 从91年6月1日以后, 属于上述组织成员, 仍旧继续是否决移民签证的因素。”

　　关于中国大陆难民, 有1959年陆续逃亡的西藏难民, 还有1989年后逃亡的民运分子, 其它偷渡香港、澳门、台湾和日本人士被视为非法经济移民,而不具备难民的地位。以婚姻关系移民美国, 是美国移民法注重家庭团聚原则的重要环节, 华人移民美国的一个重要来源, 是以配偶身分取得移民签证” 1991年2月, 美国民主党参议员莫内汉提出一项新移民法案, 要求允许获有美国大学科学学士, 以及自然科学、工程或电脑硕士、博士的外藉人士移民美国。同年2月,美国国务院公布了有关香港移民美国签证有效期延长的办法草案(可到2000年)。

　　1986年11月10日, 里根总统颁布的移民法修正案,包含了国会制定的给予婚姻移民的约束,有关“假结婚”的规定, 不论是与美国公民或永久居民结婚的外籍配偶及子女, 如果在申请取得居留权时, 结婚尚未到两年, 只发为期两年的“有条件居留”。新移民法修正了86年的法案, 保护了受虐待的“过埠新娘”。新法案有延期强制离境的条款, 它不是合法签证, 与合法的非移民签证的自动延长不同, 只是延缓执行当事人的出境。但他和非移民护照延长者一样, 都可以取得工作许可, 在美国申请合法工作。也可申请调整为移民或非移民身分。

　　还要提到新移民法有关投资移民的规定, 从1991年10月起, 正式接受申请, 名额为1万人(1991.10.1-1992.9.30),它规定投资移民需投资100万美元的资本,成立投资移民的有益于美国的新企业, 并雇用至少10名美国公民。这对于台湾地区和中国大陆均有吸引力。[10]美国的新移民法对移民选择制度、移民、国籍与入籍、帮助难民等作了修订,其中第1182条拒绝入境的外籍人中,仍规定了属于33类情况的外籍人不得入境,具有明显的意识形态和歧视性因素。[11]

　　1994年10月7日,美国众议院通过了移民法修正案称:“台湾的总统或其他高层官员,为与美国联邦或州政府官员讨论下列事项,而申请访美时,应获准进入美国,除非该官员为移民法禁止入境。”[12]但是移民法条款中又规定美国国务卿如认为某外籍人士入境可能对美外交政策严重不良后果时接拒绝入境。显然，美国移民政策的变迁服务于美国国家利益的需要，但是美国要协调家庭团聚原则和职业需求原则以及各个利益集团之间的矛盾，并非轻而易举之事。[page]

　　还要提到,80年代以来的世界难民潮人数之多是历史上少有的,它对世界政治和经济形势发生较大影响,有关难民潮问题,在第20卷第4章影响全球的各种社会问题中将作详细阐述。