非自愿移民政策与我国水库移民政策的对比

　　世界银行为其支助的建设项目制订的业务政策——非自愿移民系单独条款，编号OP4.12(以下简称“4.12条款”)与我国《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《移民条例》)和《水电工程水库淹没处理规划设计规范》(以下简称《设计规范》)，总体框架基本相同，少量条款有差异。随着我国市场经济体制的不断推进和完善，特别是20世纪80年代以来我国对外开放的步伐不断加快，引进了发达国家先进技术和管理经验，我国的《移民条例》和《设计规范》经过充分酝酿，正在修订，可望在近期颁布实施。新的《移民条例》和《设计规范》将更接近世界金融组织(包括世界银行)制订的政策和准则。本文就现行的《移民条例》和《设计规范》与“4.12条款”进行对比分析。

　　一、政策目标

　　“4.12条款”对非自愿移民的政策目标归纳为：①探讨一切可行的项目设计方案，以尽可能避免或减少非自愿移民;②如果移民不可避免，移民活动应作为可持续发展方案来构思和执行。应提供充分的资金，使移民能够分享项目的效益。应与移民进行认真的协商，使他们有机会参与移民安置方案的规划和实施;③应帮助移民努力提高生计和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平。

　　我国《设计规范》总则第1.0.3条至1.0.5条明确规定，①节约土地是我国的基本国策。水电工程的建设，应根据我国人多地少这一实际情况，尽量考虑少淹没土地，少迁移人口;②移民安置规划是水库淹没处理规划设计的核心，应遵循“没有移民安置规划的，不得审批工程设计文件、办理征地手续，不得施工”的要求，认真制定切实可行的规划方案，并与枢纽建筑物设计文件同时报主管部门审批;③水库淹没处理规划设计应根据国家的有关政策和法规，贯彻开发性移民方针，坚持国家扶持、政策优惠、各方支援、自力更生的原则，正确处理国家、集体、个人之间的关系。通过前期补偿、补助与后期生产扶持的办法，妥善安置移民的生产、生活，逐步使移民的生活达到或者超过原有生活水平。修订后的《移民条例》和《设计规范》对此规定的更具体、更明确。

　　政策目标从总体上讲，“4.12条款”与我国《移民条例》、《设计规范》是一致的，但我国的移民政策与“4.12条款”在移民后期扶持上有所区别。我国移民政策规定，为了使移民抗风险能力更强，生活进一步提高。规定从发电收入中提取后期扶持基金，提取比例因不同省份或不同水库而有所差异。例如，湖南省规定，从1998年开始，每发一度电提取2分钱的后期扶持基金。其他省每度电提取5厘钱，发电收入少的水库人均按250～400元的标准提取后期扶持基金，提取的时间，从发电之日开始共提取十年。[page]

　　二、项目涉及的影响

　　治理水患和开发水电，不可避免地要产生非自愿移民。“4.12条款”对于因工程建设强制性地征用土地，导致非自愿移民搬迁或丧失住所，失去资产或获取资产的渠道，丧失收入来源或谋生手段等影响作了详细的说明。笔者归纳为两点：①赖以生活的房屋及财产;②赖以生存的生产资料。对此，在我国《设计规范》中指的是淹没影响及永久占地的处理范围和实物指标。

　　我国《设计规范》对淹没影响及永久占地的处理范围和标准做了详细的规定，处理范围，包括淹没区及因水库蓄水而引起的浸没、坍岸、滑坡和其他受其影响的地区。处理标准，根据淹没对象的重要性、水库调节性能及运用方式，在安全、经济和考虑其原有防洪标准的原则下，因地制宜地在洪水设计标准范围内选择。

　　对于淹没影响及永久占地内的实物指标如何确定，我国《设计规范》明确规定，调查前规划设计单位必须编写调查大纲，经审批后再进行实物调查，调查结果要经过受影响的个人和当地村组签字认可，最终形成《实物指标调查报告》，此报告是进行移民安置规划的基础和依据。

　　三、要求采取的措施

　　“4.12条款”规定，由于工程建设不可避免地产生非自愿移民时，①必须要编制一份移民安置规划或移民安置政策框架，包括明确移民的权利、按全部重置价，获得迅速有效的补偿，以抵消由项目造成的直接财产损失、在搬迁期间获得帮助。在搬迁后的过渡期内获得帮助、提供就业培训帮助;②编制一份世界银行认可的程序框架，说明移民参与过程，包括制订并实施项目的具体组成部分、确定符合移民资格的标准、明确相应措施，帮助移民努力改善其生活，或者至少恢复到以前的水平(按实际价值计算)，同时要确保移民搬迁后的可持续发展、解决与移民有关的潜在冲突;③特别关注移民中弱势群体的需要，尤其是那些处于贫困线以下的人、没有土地的人、老年人、妇女、儿童、土著人群、少数民族，或是可能不会受到国家土地补偿法规保护的人;④对于依附于土地的土著人群，制定移民规划时要充分考虑其文化和生活习俗;⑤对移民的补偿要在搬迁前予以到位;⑥对于以土地为生的移民，条件允许，应当优先考虑依靠土地安置的策略等。

　　世界银行对上述的要求，对应于我国的移民政策，就是要做好移民安置规划。我国《移民条例》非常重视对移民安置规划的编制工作。第十条明确指出：“水利水电工程建设单位，应当在工程建设的前期工作阶段，会同当地人民政府根据安置地的自然、经济等条件，按照经济合理的原则编制移民安置规划。移民安置规划应当与设计任务书和初步设计文件同时报主管部门审批。没有移民安置规划的，不得审批工程设计文件、办理征地手续，不得施工”。我国《设计规范》对于编制移民安置规划提出了具体要求，包括一般规定、农村移民安置规划、城镇迁建规划、专业项目复建规划、水域开发利用规划、补偿投资计划等等。[page]

　　关于对移民需要采取的措施(或者叫移民安置规划)，“4.12条款”和我国《移民条例》和《设计规范》都做了详细说明，从内容和条款上绝大部分是一致的。所不同的是，我国《设计规范》第10.0.3条第二款规定“房屋及附属建筑物补偿费，按照调查的建筑面积、结构类型和质量标准，扣除可利用的旧料后的重建价格计算”。这与“4.12条款”对于由于项目实施而带来的直接财产损失要“按全部重置价，获得迅速有效的补偿”不一致，简言之，就是移民房屋补偿是否考虑“利旧”的问题。

　　笔者认为，“4.12条款”“按全部重置价，获得迅速有效的补偿”对于移民利益考虑得更加详细，应当遵循。所幸的是，我国正在修订的《设计规范》和《移民条例》已经取消“利旧”，移民财产补偿按重置价计算，与“4.12条款”完全一致。

　　关于搬迁前应当首先获得补偿问题，我国没有明确规定，但是，移民不提前搬迁，工程就无法进行，所以事实上，项目实施时是这样做的。

　　对于移民搬迁后恢复期间给予帮助问题，我国现在修改的《设计规范》已经考虑了这一事实，实际上，近几年实施的水电项目，如江垭水利项目已经开始对移民搬迁后的恢复期给予前期生活补助。

　　对农村移民实行以土为地为主的安置方式，是我国在总结过去多年移民安置经验教训的基础上成功的方法，应当坚持和推广。

　　对于少数民族，我国《设计规范》第5.2.3条指出，“对少数民族地区的安置，应当照顾其生产、生活和风俗习惯”。修改后的《设计规范》还增加了“应考虑移民中不同群体的意愿和需求”。这些足以说明我国对少数民族移民的关心和关注。

　　四、非自愿移民有权获得补偿的资格

　　“4.12条款”指出：①一旦确定项目有必要进行非自愿移民，政府必须进行人口普查，确认将受到项目影响的人员、决定哪些人员有资格接收帮助，并防止无此资格的人员涌入。政府还需按照世界银行的要求制订一项程序，以便确定移民获取补偿和其他帮助的资格标准。该程序还包括向受影响群众和社区、地方当局，在适当情况下，向非政府组织进行有意义协商的条款，并规定申诉机制。②补偿资格标准要严格控制和掌握，对于具有补偿权利益的人不能遗漏，对于没有补偿资格的人不能纳入补偿对象。

　　我国《设计规范》对于实物指标调查的要求非常严格，笔者已在本文第二部分中予说明，在此重复和强调的是，调查结果经受影响的个人和当地村组签字认可后，还要将调查结论张榜公布，一是使受项目影响的移民都知道自己的情况，二是为了达到相互监督，确保与事实相符。至于移民申诉权，《移民条例》未做明确规定，但是，我国《宪法》及其他法律也规定了公民(含移民)的合法权益和权利，这些法律、法规同样适用于非自愿移民。同时修改的《设计规范》在“农村移民安置”栏目中明确，“应根据国家的法律、法规拟定移民合法权益的保障措施，提出移民的社会适应性调整措施”。[page]

　　五、移民安置规划的制定、实施和监测

　　关于移民安置规划的制定，“4.12条款”在许多子条款中都提到了，并要求得非常详细和严格。“4.12条款”要求，借款方负责根据世界银行业务政策编制、实施并监测相应的移民安置规划、移民安置政策框架或程序框架。移民安置文件表明实现本政策目标的战略，并涉及拟议的移民安置的所有方面。是否保证并有能力圆满完成移民安置工作;移民安置规划包括若干方案的制定和充分地选择;在编制移民项目文件时，应征得社会学家、技术人员、法律专业人士、相关的社区组织和非政府组织的协助;同时，在项目一开始就要让移民参与其活动，并在项目设计中考虑他们的意见;移民投资和其他项目活动经费一并进入项目总成本;与世界银行业务政策相符的移民安置方案包括整个项目的设计文件，经世界银行确认后将通过公共信息中心予以公开。关于此条，笔者在第三款已经做了详细说明，在此不再赘述。

　　关于移民实施和监测，“4.12条款”要求借款方有义务执行经世界银行批准的移民安置文件(规划)，实施中及时向世界银行报告移民实施的进展情况;借款方负责对移民安置活动进行监测和评价;世界银行定期督导移民的实施，以确定其是否和移民安置文件内容相符;在项目结束时，借款方要进行评价(笔者认为是指竣工验收)以确定移民安置文件中的目标是否实现(验收是否通过)。如果评价表明移民目标可能尚未达到(验收未通过)，借款方应提议世界银行认可的后续措施，以便世界银行继续其督导工作。根据《移民条例》和我国国情，移民实施单位是地方各级政府。各级政府根据移民人数和任务大小成立相应的实施管理机构，移民机构依据国家批准的安置规划制订详细的实施计划，并按计划组织落实。

　　关于监测。我国现阶段没有对移民安置实行监测的规定。但是从20世纪90年代以来，水库移民基本上实行了监理、监测评估。监理主要是对移民搬迁安置的全过程实行“三控制一管理”。监理任务的承担单位，一般通过招标方法确定。监测评估除了对搬迁过程进行监督检查外，还要对移民搬迁后的生活恢复做出预测，建立经济恢复模型，实行跟踪监测。监测评估任务承担单位，属于世界银行项目，世界银行一般会提出建议承担任务的公允单位，由项目建设单位委托。对于移民资金的使用，审计单位不定期地进行审计。事实证明，这是保障移民合法权益，保证移民安置质量的有效措施，是值得坚持和推广的。