设立海外公民证、海外华裔卡

　　最近，两会召开，很多议题都被提上了议事日程，其中有关海外广大海外华人人才关心的海外公民证的话题，我想借两会召开的机会，进一步的阐述这方面的建议。

　　一、中国人才流失十分严峻，急需出台新的政策以适应新的国际人才竞争

　　改革开放以来，中国在海外的人才流失十分严重。改革开放以来，中国大陆出去的移民人才已经有七百多万人，留学人才出国的已接近两百万，回国的不到三分之一。海外人才流失已经成为中国未来发展的严重障碍。

　　目前，国内人才出国移民和留学潮越来越汹涌，中国已经在去年成为美国第一大的留学生来源国(去年赴美留学人数已接近14万人)，第一大的投资移民来源国(对外资金流失巨大)，第二大的移民来源国，仅次于墨西哥，同时也是加拿大，澳大利亚，新西兰，新加坡等国人才移民和投资移民来源最多的国家，甚至连去日本华人也已经成为在日本的最大的外国人群体。按照美国政府有关机构的统计，中国大陆在美国理工科博士毕业生滞留率最高，达到了92%，大大超过了印度，韩国，泰国和我国台湾地区。据美国《科学》杂志报道，中国清华和北大已经成为美国全国博士生输送来源的第一和第二大院校。

　　2010年，美国民主党参议员 Chuck Schumer 和共和党议员 Lindsay Graham 还共同提出了一个新的移民法案，提出要加强和完善发给人才绿卡，即给科学、技术和工程方面获得研究生学位的留学生自动给予绿卡和取消国别配额和的限制。而美国能源部长朱棣文最近也提出要给外国留学生发绿卡，中国正面临严峻的各国人才政策的竞争，需要进一步解放思想。目前，在美国的华人按美国统计局最新统计已经突破4百万人，其中拿绿卡的只有53万人，也就是说有近350万华人已经加入了美国籍，这中间大量是高精尖的人才。

　　二、中国周边国家纷纷出台吸引人才新的做法值得中国借鉴

　　最近这几年，中国周边国家的海外人才政策值得中国关注。今年1月1日，韩国《国籍法修订案》正式生效，其核心内容是针对海外韩侨、结婚移民者、全球人才等人群，政府开放允许持有双重国籍。《国籍法修订案》规定，韩国政府允许海外高级人才、结婚移民者、65岁以上高龄海外同胞持有双重国籍。无独有偶，中国的另一个近邻越南也在2009年由国会修订了国籍法，允许持外国护照、但未明确表示放弃越南公民身份的海外越南人获取越南国籍，以吸引更多海外越南人回国投资和人才回流。新的国籍法实施后，海外越南人可获取双重国籍，与普通越南公民享受同等待遇。

　　中国另一个大邻国印度在早些年也推出了类似双重国籍政策的替代政策。印度在处理双重国籍问题上的经验非常值得中国研究和借鉴。印度基于对人才的需要和海外强烈的放松双重国籍政策的呼吁推出了在新世纪内推出了“印度裔卡”(PIO)计划和“印度海外公民证”(OCI)计划，作为国家人才政策的有力补充。海外印度人才持有“印度裔卡”或“海外公民证”持卡者在购房、医疗、社会保障、所得税、贷款额度、风险投资基金的申请、知识产权保护等方面都有“本土公民待遇”，但不享有选举和被选举权利。“印度裔卡”计划主要针对在海外成长的印度人后代，符合条件者就能获得为期15年、可多次入境印度的印裔卡。“印度海外公民证”计划主要针对原籍或双亲、祖父母为印度公民的印度裔，若其所在国认可各种形式的长期居民权，则有资格申请海外印度公民卡。当然，对于巴基斯坦、孟加拉共和国、阿富汗、尼泊尔、不丹等对此敏感国家，这项政策则不适用。实际上这对中国处理和东南亚对此敏感的国家也有参考。印度这一举措解决了海外印度裔人士多层次的要求和国家吸引人才的需求。截止到2010年，根据印度大使馆的统计，印度已经发放了4百万张“海外印度公民证”和7百万张“印度裔卡，共1100万张，极大地促进的海外印度人才的回流与环流。[page]

　　截至2007年，由于这些人才政策的实施，数年内从美国回到印度的仅信息产业方面人才都已经超过6万。美国政府人士也对印度《金融快报》承认：“如今大批印度信息人才回流，可能影响全球科技中心的硅谷乃至整个美国今后的竞争力”。在印度类似的双重国籍政策出台之前，印度还只雇佣了7000名软件专业人才，而在2006年，“印度裔卡”和“印度海外公民证”实施以后，印度已经有了70万名软件从业人员，专业人才几乎增加了100倍，并成为了仅次于美国的全世界第二大软件出口国、以及世界第一大软件外包业务接纳国，而且印度的服务业已经占到印度GDP的55%，高出中国10多个百分点，后劲十足。

　　目前全世界有90多个国家和地区承认或默认双重国籍。新近改变国籍政策承认的，主要是新兴国家和地区。这些国家意识到与发达国家相比，让海外人才放弃海外一切进行“二选一”都是艰难的选择。因此，韩国(2011年)、越南(2009年)印度(2005年)、菲律宾(2001年)、中国香港(1997)、巴西(1995年)、墨西哥(1998年)等有大量海外族裔人才的新兴国家，过去都反对双重国籍，但在20世纪90年代后不约而同地改变政策明确承认或变相承认双重国籍，纷纷将放松双重国籍政策。

　　三. 面对严峻的国际人才竞争，中国应采取的对策和政策建议

　　在当今世界上，各国的国籍政策也是为吸引人才和凝聚海外族裔服务的，也在无形之中在进行激烈的竞争，许多国家为此修改国籍政策，承认或默认双重国籍。双重国籍或类似宽松措施在国际人才竞争中的作用可以说是一项强有力的政策，不用花一分钱，就能吸引大批的人才回流和使留在海外的人才有一种归属感和对祖籍国的一种天然的关联。双重国籍的放开有立于在全球化的今天吸引海外人才、资金、技术，反对双重国籍却并不能阻止人才流失或财产的流失。2006年联合国秘书长报告《国际迁移与发展》也强调：“如果能够保证再度移民海外，有权在目的地国长期居留的移徙者可能更愿意返回家园尝试新生活。因此，在目的地国居住的保障可能促成回移或循环流动。这样，给予双重国籍身份也有助于回移。”

　　面对如此严峻的国际人才争夺，中国应当采取新的对应措施和政策来加强海外人才的归属感，方便海外人才的回流与环流，不仅需要争取第一代，还需要争取第二代、第三代海外华人人才来中国服务。

　　建议1： 建议修改国籍法中“加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”这一条。

　　我国在1955年前承认双重国籍，孙台湾担任中华民国总统时还拥有美国籍。国籍政策在上世纪50年代发生了变化，当时世界分为两大阵营，双方处于 “亚战争”的冷战状态，中国与美国以及东南亚许多国家都没有建交，因此，不承认双重国籍可以使当地华人不再为意识形态而受到干扰，这在当时起到了积极的作用。1980年，全国人大通过的新中国第一部国籍法中正式规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍……定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”。现在看来，这条规定过于严厉，等于开除了海外中国人的国籍，在世界上其他国家是极为少见的，建议不提或予以修改。可以采取考虑采取不承认不保护，但也不剥夺原有国籍的政策，例如俄罗斯不承认双重国籍公民的外国籍，但公民获得外国籍也不剥夺其本国籍。美国公民的护照上甚至写明：一旦美国公民具有双重国籍，当他在另一国籍所属国时，该国如果如对其实行有关法律(包括要求他服兵役)，其双重国籍“可能妨碍”美国方面向他提供领事保护。[page]

　　建议2：建议采用我国港澳地区的对双重国籍的默认政策

　　我国政府对香港与中山居民国籍所作的有关规定很值得国内立法部门借鉴。在处理香港和澳门居民的双重国籍问题时，我国立法部门表现出极大的智慧。一方面，对当地居民所持英、葡的护照在中国本土的有效性不予承认，以维护主权的尊严;另一方面，承认当地居民所持护照作为旅行证件的有效性，以方便他们的出行。以香港为例，一方面，“所有香港中国同胞，不论其是否持有’英国属土公民护照’或者’英国国民(海外)护照’”，都是中国公民;另一方面，“在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民，可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行”;然而，“在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。”目前，在香港实际上是默许双重国籍的，香港居民，不管在海外有任何国籍或旅行证件，都可以申请中华人民共和国香港特区护照或回乡证。

　　建议3：如果中国目前对双重国籍承认或默认具有敏感性，建议出台“海外公民证”和“海外华裔卡”政策。

　　如果考虑中国特有的国情，如果在现行情况下不适合全面开放双重国籍，可以考虑采用类似印度的“海外公民证”或“海外华裔卡”政策，替代部分附加在双重国籍政策的职能，“海外公民证”主要适合原籍中国的人士，可以终身免签证，海外华裔卡主要适合海外华人的第二代第三代，可以15年免签证，两种证件都可以享受除选举或被选举等政治权利以外的本地居民待遇，这样可以不花一分钱，就可以起到对海外人才进行长期甚至是永久性的引进，强有力有提升和加强人才强国战略的更好实施。

　　我国在过去30年的改革开放发展主要靠招商引资，而我国未来30年的发展则主要需要招才引智，我国建设创新型国家吸引大批海外高层次人才，需要人才跨越国界、地域的流动作为支持。印度吸引人才在政策上已经走在了中国前面，印度的人才留在美国少于中国，而回归率原来不如中国，现在回归率都高于中国，很能说明问题。我国可以采取印度海外公民证的模式，来减少相关制度对人才流动的阻力，加强国际人才竞争力。我国在国际人才政策上的政策开放和思想解放将会使中国成为一个能够吸引、凝聚世界大多数华裔优秀人才的国家。因此，整体来说，我们仅仅需要一个政策上的变动，回归的人才、技术、资金就将会倍增，并大大提高海外华人对中国的向心力，提升他们对祖籍国的归属感。我国应当从国家战略高度来解决海外华人因海外国籍回国极不方便和不被国家在感情上认可华人在祖籍国的待遇和接受问题。只有将这一长期困扰海内外华人的问题提到议事日程上来并予以妥善解决，就一定会凝聚全球华裔人才的力量，为中华民族的伟大复兴添砖加瓦，成为中华民族在新世纪持续创新和大国崛起的新动力。[page]