行政诉讼法修正:让“民告官”渠道更畅通 二次审议稿着力解决“立案难、审理难、执行难”
25日,行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。让“民告官”更加容易立案、让行政首长出庭,改变行政复议“维持会”现象……二次审议稿作出重要修改,着力解决“立案难、审理难、执行难”。“这次修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”北京大学教授姜明安说。
亮点一:告政府不要求“具体行政行为”
河南一家酒店职工反映,工商局仅凭个人提供的虚假材料,就将属于职工的酒店过户给他人。职工为了维权,向区人民法院提起行政诉讼,结果是法院不予立案。
全国人大常委会委员修福金调查,由于地方政府直接或者隐性干预,大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理。
根据我国现行行政诉讼法规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”
专家介绍,当时立法中用“具体行政行为”的概念,主要考虑是限定可诉范围。但有的法院为“具体行政行为”设定标准,对应当受理的行政案件不予受理,客观上成为“立案难”的原因之一。鉴于此,二次审议稿将“具体行政行为”修改为“行政行为”。
姜明安建议,可采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止相对人起诉的,相对人不服行政行为,都应该允许其向法院起诉。
亮点二:行政首长应当出庭
近年来,曾任北京平谷区区长、现任北京平谷区委书记的张吉福曾代表政府出了两次庭。坐在被告席,一次赢一次输。北京市平谷区积极推行行政机关负责人出庭应诉制度,目前在平谷,和政府打官司看到“一把手”出庭的应诉率已达到85%。
行政诉讼是“民告官”的制度,但实践中“告官不见官”的问题比较突出。为推动官民纠纷矛盾化解,增强行政机关负责人依法行政的意识,近年来一些地方积极推动行政机关负责人出庭应诉,取得较好的法律效果和社会效果。例如,河北省明确规定行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的9种主要情形。广州市政府近日也要求行政诉讼案件行政机关负责人需出庭应诉。
在总结实践经验基础上,二次审议稿增加规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”
“行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐,也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识,一次出庭可能等于听十次法律讲座。”姜明安说,“影响公民法人或者其他组织重大权益的,或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉。”
亮点三:发挥“缓冲地带”作用
今年3月,山东平度“3·21”守地农民殒命事件引发了社会各界的普遍关注。在这起征地拆迁引发的矛盾中,村民曾对《山东省人民政府关于平度市2006年第十四批次城市》申请行政复议,山东省人民政府行政复议办公室也答复称经初步审查,决定予以受理。但直到事发,村民一直未等到下一步的审查答复。
行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径。但长期以来,行政复议的社会认可度还不高,大量行政争议未纳入行政复议法制轨道。
根据现行行政诉讼法规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”。
“实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能很好发挥作用。”全国人大法律委员会副主任委员李适时说。
对此,二次审议稿明确规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。“这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。
法院审理行政案件
可调解范围拟扩大
25日提请全国人大常委会审议的行政诉讼法修正案草案二次审议稿,进一步扩大了行政案件可调解的范围,规定“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外”。
现行行政诉讼法规定,“人民法院审理行政案件,不适用调解。”草案在首次提请审议的时候,增加了可调解的情况。二次审议稿又进一步扩大了可调解的范围。
北京大学教授姜明安介绍,过去学界和实务界都认为,行政案件一般不适用调解,主要是因为行政诉讼的基本功能是审查行政行为的合法性,合法与不合法,没有调解的余地。
“但这并不足以完全排除行政诉讼对调解的适用。”姜明安说,因为行政案件并不是仅存在一个合法与不合法的问题,还有大量的合理与不合理、适当与不适当的问题,如行政赔偿、行政补偿的数额多少问题。另外,行政罚款、行政征收、行政给付等行政行为,法律通常会给行政机关留下一定的自由裁量余地。“对于这些合理性、适当性问题,通过调解解决比通过裁判解决更有利于化解行政争议,有利于官民关系的和谐。”姜明安说。
