行政诉讼法的修订有助推法治中国

　　1989年制定的行政诉讼法，至今已实施24年了。近日，全国人大正式启动了对该法的修订程序，引起普遍关注。

　　此次修法的一个客观背景是，法院受理和审理的行政诉讼案件少。行政诉讼法从1990年正式施行直到2007年的18年中，全国法院一共受理一审行政诉讼案件128万多件。2007年，各级法院受理的一审行政案件才首次突破每年10万件。

　　此后的2010年，各级法院共新收一审、二审和再审行政案件16万多件。2011年，全国一审行政案件收案13万多件。虽然行政案件数量在上升，但法院受理和审理行政案件数量基本上每年10万件左右。与较大的信访案件数量相比较，法院受理和审理的行政案件数量太少，与行政机关广泛的行政管理、行政执法实践相比，法院受理和审理的行政案件数量也太少。

　　在当前社会矛盾纠纷高位徘徊的形势下，行政诉讼案件数量如此之少，表明行政诉讼渠道解决纠纷、化解矛盾的作用还有待加强。修法本身不是目的，通过修法来解决现实问题，才是此次行政诉讼法修订的目的所在。

　　破解两大焦点问题

　　从实践层面的问题来看，行政诉讼法存在两大焦点问题。首先是“口子”小，不少诉求进入不了行政诉讼范围。其次是实际效果不理想，导致相当多的矛盾纠纷不愿、不能、不会进入行政诉讼程序，出现所谓“信访不信法”现象，行政诉讼实践在一定程度出现了立案难、审理难、执行难。因此，这次修法有两个主要目的：一是开“口子”，二是增强行政诉讼的公信力和效果。

　　首先，扩大行政诉讼受案范围，是这次修法的重要目的之一。在制定行政诉讼法时，由于担心行政诉讼制度刚刚推行，各方面条件尚不完全具备，法院受理和审理行政案件能力有限，所以对行政诉讼案件的受理范围作了适度限制性规定。

　　比如，在权利保护方面，明确只保护人身权、财产权受到侵害的行政诉讼案件，对于人身权、财产权以外的其他权利保护则暂时回避。又比如，对行政机关的具体行政行为规定可以起诉，但对于行政机关的抽象行政行为则规定不能起诉、审查。

　　再如，对于行政作为行为规定可以起诉，但对多种多样的行政不作为行为则没有规定可以全部起诉。对于社会组织行使公共行政职能的行为，对于行政合同行为，对于村委会、居委会作出的经济类、管理类决定行为，行政诉讼都无法受理和审理。

　　这些规定从制度上把很大一部分行政或社会管理违法侵权行为，挡在了法院行政诉讼大门之外。但是行政诉讼的门不开，法院不受理，并不等于这些纠纷就不存在，更不等于纠纷可以自动解决。相反，这些纠纷不但存在，而且还流向了信访和群体性事件等不稳定、不可控的非诉讼渠道。

　　这种状况不是法治中国的应有之义。法治中国，是依法治国的状态，法律纠纷就应当可以通过法律途径和诉讼渠道得到解决。因此，此次行政诉讼法修订的一个重要目的就是要最大限度地实现把纠纷纳入法治化轨道解决，其中当然包含把行政纠纷最大限度地纳入行政诉讼渠道解决。

　　其次，增强行政诉讼的公信力和效果。行政诉讼案件每年徘徊在10万件左右的低水平上这个事实，不仅反映了行政诉讼受理范围狭窄，也反映出行政诉讼制度在实践中的艰难。长此以往，将影响行政诉讼的社会形象和公信力。其核心原因，在于法院抗干扰力不足，解决实际问题的能力不足。

　　在抗干扰力方面，由于法院的地方化色彩越来越浓厚，加上行政诉讼案件的被告都是行政机关，在实际工作中，法院受行政机关干预行政案件的立案、审理和执行现象屡有发生。

　　在解决实际问题能力方面，法院的权威和资源是有限的。法院在诉讼中具有判断力，但缺乏足够的解决实际问题能力。所以，即便是打赢了“官司”，有时也得不到执行，空有一张判决，不解决任何实际问题。这样的诉讼实践，使得人们对通过行政诉讼解决实际问题能力产生了怀疑和动摇。

　　因此，这次修法重要的目的之一，就是提升法院抗干扰的能力，增强司法权威，从而达到增强行政诉讼公信力和实际效果的目的。

　　修法要点促进公平正义

　　行政诉讼法的修订，是在党的十八大和十八届三中全会之后进行的，必须遵循和体现这两次重要会议的精神。特别是，十八届三中全会关于司法体制改革的内容非常丰富，成为了这次修法的主要原则和方向。

　　其一，改革行政案件管辖制度，确保法院依法独立公正行使行政审判权。十八大报告指出，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。十八届三中全会决定更明确要求改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。目的均在于促进法院去地方化，增强司法统一性，增强法院抗干扰能力。

　　在此背景下，行政诉讼法修改草案提出了行政案件的异地管辖方案，提高行政诉讼受理案件级别的方案，在省以下建立行政法院的方案，以及相对集中受理行政诉讼案件的方案。其核心目的，就是要适度将行政案件的管辖与行政区划分离开来，从而减少和避免地方党政机关对法院行政诉讼案件处理的干扰，确保法院依法独立公正处理行政诉讼案件。

　　其二，扩大行政诉讼受案范围，把更多的行政纠纷纳入行政诉讼的法治化轨道加以解决。十八届三中全会对社会治理提出了四个坚持，即坚持系统治理，坚持依法治理，坚持综合治理，坚持源头治理。其中，依法治理的核心，就是运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。行政诉讼是解决行政纠纷类社会矛盾的重要形式。因此，修订草案作出了很多改进性规定。

　　一是列举的受案范围事项增加，消除了更多的不确定性。修正案草案将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等“官民”纠纷，明确规定纳入行政诉讼受案范围。

　　二是明确将人身权、财产权的范围扩大到整个合法权利范畴。修订草案在人身权、财产权后面加了“等合法权利”，意味着知情权、受教育权等都可以纳入行政诉讼保护范围。

　　三是增加了对规范性文件这类抽象行政行为的审查。按照现行法律规定，对抽象行政行为是不能起诉和审查的，行政诉讼法修订草案改变了这一规定，允许对规章以下的规范性文件提出附带起诉，法院有权对规范性文件进行附带审查。

　　其三，畅通行政诉讼入口，解决立案难问题。立案难，是实践中很多诉求者的感受。因为难审理、难执行，有些法院干脆就在立案环节把诉求者挡在门外。十八大报告指出，要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。其中畅通诉求表达渠道是首要的也是起码的要求。所以，这次修法在这方面作了一些改进性规定。

　　修正案草案开宗明义，首次增加规定明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。强化了法院受理程序约束，增加规定人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。

　　此外，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。还明确了法院的相应责任，增加规定不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼应有的要义，使其回归法律本位。

　　其四，增强司法权威，解决执行难问题。在一些地方，行政机关有拒不执行法院裁判的情况，极大地影响了司法权威。十八届三中全会要求，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　基于此，修正案草案增加规定，对于拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。通过责任到个人方法和公告督促办法，增强司法裁判的权威性和有效性。

　　提升法治“正能量”

　　修法的意义体现在修法的内容上，就修法草案内容而言，不仅是具体规定上体现新的原则和新的具体内容，更为重要的是，修法所反映的方向和重要意义。

　　第一，有效“治官”。修法的指导思想和具体条文的修改，体现了对行政机关的约束，把更多的行政行为纳入行政诉讼监督救济范围，对规范性文件附带审查等。这些规定，对行政机关而言，就是约束和规范。对公民、法人、其他组织而言，就是保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。

　　第二，维护法治统一尊严。错位管辖行政案件，提高法院抗干扰能力的规定，对行政机关拒不执行法院判决的，要采取更加严厉措施的规定。这些都有利于维护司法的权威和法治的统一。司法是社会公平正义的最后一道防线，必须确保其统一和权威。否则，将危及社会和国家的治理现代化。

　　第三，充分发挥行政诉讼的法治作用。行政诉讼案件少，在社会化解矛盾纠纷和公民、法人、其他组织合法权益保护方面的积极作用发挥不够，导致 “大行政小诉讼”的格局是不正常的，也是不应该的。修法的意义就在于通过制度完善和改革，充分发挥行政的“正能量”，使之在法治中国的建设中真正有为、有位。