行政不作为违法的法律责任

　　以行政违法行为是积极作为还是消极不作为的表现状态为标准，对行政违法行为可划分为作为的行政违法行为（又称行政作为的违法）与不作为的行政违法行为（又称行政不作为违法）。人们更多关注的是行政作为的违法，而忽视行政不作为违法。笔者在此对行政不作为违法问题作一简要探讨。

　　一、行政不作为违法的特征

　　对于什么是行政不作为违法，理论界的观点大多大同小异。有观点认为，不作为的行政违法行为，是指行政机关、其他行政公务组织或行政公务人员负有法定的作为义务却违反该规定而不履行作为义务的行为。还有的认为行政不作为是行政主体及其行政人员有积极实施法定行政职责的义务，并且能够履行而不履行的行为。笔者以为，行政不作为违法是行政机关有积极实施法定行政作为的义务，而消极地没有或没有全面履行，从而侵害了公民、法人、其他组织或者国家合法权益的状态。

　　它必须具备以下三个要件：一行政机关依法具有特定的行政作为义务；二行政机关在客观上采取了不作为的方式，没有或没有全面履行作为义务；三行政不作为行为具有一定的社会危害性，侵害了公民、法人、其他组织或者国家的合法权益。比如一位生活困难者，符合并需要获得国家物质帮助，有关民政部门对其申请久拖不批；一位受害者，受到了恐吓，向公安机关提出申请保护，公安机关没有及时采取保护措施，等等。

　　对于什么样的行政行为为行政不作为违法，可以从行政不作为违法的特征——外部特征和内在性质进行认定。

　　首先，从外部特征看，衡量标准是行政机关有没有超过法定期间、无法定期间的超过60日或者合理期间而不履行法定职责，有的就是行政不作为违法，反之，行政机关的违法行为就应属作为违法。

　　其次，从内在性质看，行政不作为违法应具备以下三个基本性质：

　　1、行政不作为违法是单方行政行为，行政机关不履行或者拖延履行法定职责无需征得相对人的同意或认可，仅仅取决于行政机关单方的意思表示即可。

　　2、行政不作为违法是非要式行政行为，行政机关不履行或者拖延履行法定职责不受法定形式的拘束，只要行政机关在实质上没有或没有全面履行作为义务即构成行政不作为违法。

　　3、从必须履行法定职责而言，行政不作为违法是受羁束的行政行为，因为行政机关的作为义务是法定的，行政机关不能放弃、推诿，没有自由裁量的权力。

　　二、行政不作为违法的表现方式

　　行政不作为违法的表现形式可以从《》的规定看出。《行政诉讼法》在第11条第4、5、6项列举了三种表现形式，包括拒绝颁发、拒绝履行、不予答复和没有依法发给。

　　拒绝颁发是指行政机关书面或口头明确表示不给公民、法人或者其他组织颁发。拒绝履行是指行政机关对公民、法人或者其他组织的申请作出明确的否定的答复。不予答复是指行政机关在法定期限内或在无法定期限的情况下明显超出合理期限，对公民、法人或者其他组织的申请不做任何拒绝或同意的意思表示。没有依法发给是指拒绝发给或未依规定的范围、对象、标准、数额、时限等发给。只要行政机关在应申请要求为法定的积极义务时，有上述表现的，均属行政不作为违法。

　　有观点认为，拒绝颁发、拒绝履行从程序上来说，其对公民、法人或者其他组织的申请已经作出了否定的答复，是积极的作为，不构成行政不作为违法，笔者不敢苟同。因为，虽然从程序上来说拒绝颁发、拒绝履行是一种作为，但是从实体内容上来说拒绝颁发、拒绝履行显然是一种不作为，不能以其外在表现形式的作为而掩盖其不作为的实质所在，况且拒绝颁发、拒绝履行的最终状态仍是不作为，所以拒绝颁发、拒绝履行仍应划入行政不作为违法范畴。

　　现实中，行政不作为违法的表现方式是多种多样的，如何认定一个具体行政违法行为的表现方式到底是作为还是不作为呢?可采用排除法，仅仅分析该违法行为的外在表现是不是作为，如果不构成作为即为不作为。

　　三、行政不作为违法的法律责任

　　行政不作为违法的构成要件之一是公民、法人、其他组织或者国家的合法权益受到不当侵害，具有社会危害性。在通常情况下，社会危害性与法律责任是密不可分的。那么，行政机关对其不作为违法产生的社会危害应承担哪些法律责任呢?

　　根据法律规定，行政主体承担法律责任的种类有11种：1、宣布无效；2、撤销违法；3、重作行为；4、修正违法；5、履行职责；6、承认错误、赔礼道歉；7、恢复名誉、消除影响；8、返还权益；9、恢复原状；10、行政赔偿；11、被通报批评。对行政不作为违法行为应追究的主要法律责任是责令行政主体限期履行职责，这在我国立法中也有体现，如《行政复议法》第28条第2项规定“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”，《行政诉讼法》第50条第3项规定“被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”。但在实践中应视具体情况有选择地加以主张和认定。

　　由于行政主体通常是组织，其行政行为必须通过行政人来实施，在追究法律责任时，有必要正确划分行政主体与行政人的法律责任。对外部来说只有行政主体才是名正言顺的律责任主体，因为行政人是以行政主体的名义对外进行行政活动的，行政人的职务行为应视为行政主体的行为。作为行政人的法律责任不是不追究，而是先由行政主体对外承担，再由行政主体对有故意或者重大过失的行政机关工作人员进行内部责任追究，

　　法律依据是：《行政诉讼法》第68条规定“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用”；《国家赔偿法》第14条规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。

　　四、行政不作为违法的救济

　　行政不作为违法的社会危害性是客观存在的，作为行政机关如何对不作为违法进行补救，公民、法人或者其他组织又如何来维护自身合法权益呢?即行政不作为违法法律责任的确认和追究问题。笔者从行政不作为违法的救济途径和救济过程中注意的问题两方面作一探讨。

　　1、行政不作为违法的救济途径

　　根据我国现有行政立法制度，公民、法人或者其他组织对行政违法的法律救济可通过行政复议和行政诉讼两种途径来实现，这两种途径是否适用行政不作为违法呢?答案是肯定的。依据是《行政复议法》第6条第8、9、10项以及《行政诉讼法》第11条第4、5、6项的规定，上述条款对行政复议和行政诉讼的范围作了明确规定，公民、法人或者其他组织可通过行政复议也可通过行政诉讼来维护自身合法权益。另外，行政不作为违法还可以通过行政监督来实现救济，行政监督包括社会监督、行政主体自身监督以及行政主体以外行政部门的监督，借助以上三个渠道的监督，及时对行政不作为违法进行补救还是颇见成效的。一般来说，行政复议与行政诉讼必须严格遵守有关程序规定，而行政监督则较为简便，公民、法人或者其他组织可根据实际需要进行选择。

　　2、行政不作为违法救济过程中应注意的问题

　　行政不作为违法救济过程中要注意的问题着重在主体问题和行政作为义务来源问题。

　　（1）合格的主体

　　在行政不作为违法救济过程中，主体问题是必须搞清楚的，它涉及谁有权主张权利和谁应当承担责任。

　　首先，谁有权对行政不作为违法提出主张呢?笔者认为，有权主张权利的主体应当是与具体行政不作为违法行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，有权主张权利的公民死亡的，其权利可由其近亲属来主张，有权主张权利的法人或者其他组织终止的，其权利可由承受其权利的法人或者其他组织来主张。即有权主张权利的主体必须要与行政不作为违法行为之间有法律上的利害关系，可以是行政相对人，也可以是行政相关人。无法律上利害关系的主体无权提出主张，因为无法律上利害关系的主体与行政不作为违法行为缺少关联性；其所提出的主张，因行政行为未影响该主体的权利义务，如《中华人民共和国人民警察法》第2条规定，人民警察的任务之一是保护公民的人身安全、人身自由和合法财产。如果某公民以社会治安混乱，人身安全得不到保障为由，认为公安部门没有履行法定职责，提出主张，由于所指没有履行法定职责未影响到该主体的权利义务，法院一般不予受理。

　　其次，承担行政不作为违法责任的主体。承担责任的主体主要是违反行政作为义务的行政机关，即行政机关要具有对原告申请内容依法处置的法定职权。就目前而言，一些事业单位、社会团体虽不是行政机关，但是法律赋予其行使一定的行政管理职权，其也能成为行政不作为违法的主体。如《中华人民共和国学位条例》第八条规定“学士学位，由国务院授权的高等学校授予”。高等学校虽然不是行政机关，但是经授权后其具有了行政管理权，其应申请无正当理由不授予申请人学士学位时，就可以成为行政不作为违法的主体。但行政责任主体与行政违法主体是两个独立的概念，应注意区分。