行政行为公定力的基本涵义

　　【公定力的基本涵义】

　　行政行为一经成立，不管合法与否，若非无效行政行为，就产生一种拘束所有机关、组织或个人的效力，在未经有权机关撤销或有其他理由影响其效力之前，都推定其为合法有效。

　　【对公定力的理解】

　　公定力是一种假设的、推定的、暂时的法律效力；

　　公定力自行政行为成立之时就产生；

　　公定力是一种对世的法律效力；

　　公定力原理的例外是无效行政行为。

　　【公定力的根据】

　　公定力是一个经学者阐述的原理，在法律上并未明确规定，只是某些制度安排表达了这一原理。为什么需要有这种制度安排和相应的原理呢?

　　行政行为其实是关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告，如同司法判决一样，它对人们的行为具有规范作用；

　　如果我们不是形式主义地把法律仅仅视为载于文本上的一般性规范，而是把其看成一种人们的行为秩序，其本性在于规范，那么，行政行为也是一种“法律”，是整个法律秩序的组成部分；

　　鉴于人们希望对自己的未来有所把握，人们普遍有一种趋利避害的行为选择动机，所以，法治所强调的法律必须具有确定性、稳定性、可预见性、不可破坏性、可实施性等品格，为人们普遍赞同；

　　法治的这些要求自然地也延伸到作为法律秩序组成部分的行政决定、司法判决上，因而，公定力的根据并不在于行政行为是国家意志的体现、也不在于社会对政府存在一种信任，而在于人们对秩序的需要和预期。

　　【公定力的意义】

　　（1）公定力原理是支持行政行为确定力的前提，后者主要针对行政机关和行政相对人双方而言；

　　（2）公定力原理是“行政诉讼不停止执行原则”的理论基础

　　行政诉讼法第44条，“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：被告认为需要停止执行的；原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；法律、法规规定停止执行的。”之所以不停止执行，乃依据公定力原理承认该行为是暂时有效的行政行为。

　　（3）公定力与行政行为作为先决条件的民事纠纷处理问题

　　在当代国家，行政机关经常直接或者间接介入行政相对人之间的民事纠纷，如公安机关对相互斗殴的当事人作出处理、责令其中一方当事人赔偿另一方当事人损失、被责令的一方当事人认为赔偿远远大于实际损害（行政裁决），房屋管理部门对一方当事人的房屋所有权或者抵押权作出确认、引起另一方当事人的不满、认为房屋所有权或者抵押权属于自己（行政确认），城市建设部门允许一方当事人建造房屋、引起另一方当事人不满、认为侵犯了自己的相邻权（行政许可），等等。如果其中一方当事人为了保障自己的合法权益，其必须先经过行政诉讼，由法院对有关的行政决定合法性先行作出判决，而后再提起民事诉讼呢，还是可以直接提起民事诉讼?

　　由于法律没有明确规定如何处理类似案件，所以，实践中大致有三种做法：

　　在当事人仅提起民事诉讼的情况下，法院就民事诉讼作出判决，在判决与行政行为发生冲突时，由行政机关自行处理其行政行为；

　　在当事人提起民事诉讼的情况下，法院审理中发现有行政行为问题，可中止民事诉讼，待行政诉讼结果后再行民事诉讼；

　　行政附带民事诉讼。

　　第一种作法，尊重了公定力原理，比如，公安机关的裁决。但是，在某些具体情形下，行政相对人一方面可能不愿意提起行政诉讼，另一方面可能认为真正的权属争议才是其所关心的。比如，相邻权问题、房屋所有权或者抵押权确认问题。

　　第二种作法，当事人提起民事诉讼，法院作出与行政行为相反的判决，这似乎与公定力原理相悖。不过，我国有学者提出，如果行政行为的作出是基于一种形式审查而非实质审查的时候，法院可以径直作出民事判决，也无需等待当事人提起行政诉讼以及行政诉讼的结果。比如，房屋管理部门对房屋所有权、抵押权的确认。

　　第三种作法，行政附带民事诉讼，会引起其他一系列诉讼程序上的问题。

　　在日本，公定力在这类案件中的适用范围，也被法院判决认定为需要根据行政行为的目的、性质而予以合理的限制。所以，在涉及行政行为对民事权利义务予以确认、裁决的案件、甚至行政行为涉及民事权利义务（如某个建筑许可导致建筑影响采光权）如何处理的问题上，需要进一步研究。