建立抽象行政行为监察制度

　　抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，包括行政立法和制定其他规范性文件行为。它相对于具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等特点，是实施具体行政行为的依据。从廉政建设和效能建设的角度看，具体行政行为表现出的乱作为和不作为往往是个体性问题，而抽象行政行为表现出的乱作为和不作为则是集团性问题，而且往往是滋生个体性腐败的源头。

　　厦门市自拥有立法权以来，政府通过行使抽象行政行为，为我市的改革开放、经济建设和社会发展提供了强有力的法制保障。但也应该清楚地看到，一些规章和其他规范性文件的制定隐含着部门和地方利益的痕迹，偏离了社会公平和正义的轨道，甚至成为一些部门牟取私利的依据。

　　依法发挥监察机关的职能作用，加强对抽象行政行为运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败，提高规章和其他规范性文件质量的重要途径。研究如何建立规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制，具有很高的社会价值。

　　(一)建立“开门立法”制度，主动置抽象行政行为于群众监督之下。“开门立法”，是立法充分吸纳民意的必由之路，也是政府部门借助行使抽象行政行为牟取私利的致命克星。因此，政府在制定规章和其他规范性文件时，应将所制定的文件草案通过媒体向社会各界公布，通过座谈会、讨论会、听证会等多种形式广泛听取各方面的意见。

　　(二)推行“立法回避”制度，构建防范规章和其他规范性文件制定权被滥用的程序屏障。政府部门在行使抽象行政行为时，应当逐步推行“立法回避”制度，凡直接涉及某行政部门利益的，该行政部门原则上应当回避，而由相对超脱的政府法制部门或者委托有关方面专家、学者组织中介群体代为起草，在条件成熟的情况下，可建立规章和其他规范性文件有偿委托承办制度。

　　(三)建立专家参与制度，构建防范规章和其他规范性文件制定权被滥用的实体屏障。制定规章和其他规范性文件是一项专业性、技术性很强的工作，业务专家和法律专家参与文件的制定具有特别重要的意义。

　　(四)加强抽象行政行为监察，确保规章和其他规范性文件制定权的正确运行。加强对抽象行政行为运作过程和效果整体控制的具体措施，就是建立由政府法制部门牵头、专家和报送草案部门参与、监察部门监督的规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制。[page]