行政诉讼质证模式的选择和效果的保障

　　行政诉讼质证指在庭审过程中，由诉讼当事人借助采取各种证据的方法、方式，就法庭上出示的证据材料采取询问、辩认质疑、说明、辩驳等方式，以在证据证明力 等问题上对法官的内心确信产生影响的一种活动。质证是庭审的一项主要内容，是当事人的一项主要诉讼权利，也是当事人为实现胜诉目的而采取的必要手段。最高 人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下简称《98 条解释》)第三十一条规定：“未经法庭质证的证据，不能作为人民法院裁判的根据。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(下简称《证据规 定》)第三十五条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”因此，如何保障质证的效果是行政审判的重要环 节。

　　当事人对任何诉讼权利的行使都应当有程序保障和程序制约，质证权的行使也不例外。为确保公正审判，在程序上设置规范性做法，使法官不能仅凭个人的好恶或个 别不当利益出发来对是非问题进行判断，而是以一种特定化的能够反映客观公正的准则来判断是非。在质证上的体现为质证规则，即在庭审过程中，规范质证主体的 质证行为，保证质证活动顺利进行的一项证据规则。主要有质证主体、范围、内容等;质证作为强化庭审功能，增加诉讼对抗性的重要环节，其运用规则无疑应成为 行政诉讼证据规则的重要内容。目前，行政诉讼法和最高人民法院的有关司法解释除了原则规定证据必须经过法庭审查属实后才能作为定案的根据外，对质证的程 序、方式、各类证据的质证规则等没有具体规定，也就导致行政审判过程中质证活动的无序状态。

　　质证主体以何种形式进行质证并推动质证程序的进行即为质证模式。质证模式的选择不仅制约质证的方式，而且还关系到质证效果是否公正。不同的诉讼模式决定法 官所处的地位以及发挥的作用不同，决定不同的质证模式。当今质证模式主要分为当事人主义和职权主义两大类。前者主要为普通法系国家采用，后者主要为大陆法 系国家采用。在以当事人主义为主要特征的程序模式下，质证程序完全在当事人之间进行并为当事人所控制，法官在质证过程中始终处于消极地位，仅作为质证程序 的组织者，质证通过当事人交叉询问的方式进行;在以职权主义为主要特征的程序模式下，法官主持质证活动并始终指挥质证活动的进行，当事人在质证过程中的诉 讼行为受法官的控制，始终处于一种消极、被动的地位。质证一般实行职权询问，采用以法官为主，以当事人为辅的询问方式进行，是否实际采取交叉询问的方式完 全听凭法官的自由裁量。普通法系的质证模式由于注重双方当事人在诉讼中的作用，法官的作用相对消极，因此设置了繁琐复杂的技术规则，来指导、约束当事人的 举证、质证行为，避免当事人活动任意性对陪审团产生误导。而大陆法系的质证模式中法官发挥着主导作用，法官必须以职权查明案件事实真相，当事人的作用仅仅 是法官职能作用的补充。两种质证模式都在查明事实方面发挥重要作用，当事人主义突出诉辩双方的言词对抗，促使当事人积极参加诉讼，成为推动诉讼程序的主导 力量。法官只起居中的作用，以确保程序公正具有优越性。但在审判实践中存在同一份证据证明内容不一、与案件无关联的证据出现、不符证据法定内容形式要求的 材料出现(如身份证明、委托书等)。若选择完全当事人主义模式，不采取适当的规则加以规范和引导质证，势必导致庭审效率低下、无序现象的出现，与实现公正 与效率的主题相违背。职权主义强调秩序、国家和社会利益，突出法官在庭审过程中的主导地位，诉辩双方的作用相对受到限制，虽然克服了诉讼效率低下的不足， 但不能排除法官主观判断对质证程序正当性和质证效果的影响。由于我国长期以来受职权主义程序结构的影响，质证制度显现较强的职权主义色彩，法庭调查以法官 职权询问为主，当事人处于一种比较被动的地位。而行政诉讼在我国还是一种新的诉讼制度，作为原告一方的当事人对行政诉讼法特别是部门法还缺乏足够的理解， 有的代理律师也不能很好地把握行政诉讼的特点，导致在诉讼中发现具体行政行为是否合法的能力较弱。甚至有的法官对行政诉讼法和行政法规、规章理解不够，对 证据证明力采用明显优势标准缺乏认识。而行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼通过谁主张谁举证原则，证据证明力标准采用盖然性标准，在庭审中通过质证程序来 审查当事人的证据是否足以支持其主张，证据充分的则主张成立，反之则有可能承担败诉的后果;在行政诉讼中，根据行政诉讼法第五条规定，人民法院审理行政案 件对具体行政行为的合法性进行审查。也就是说，即使原告主张缺乏足够的证据支持，也不意味被告的具体行政行为就是合法的，就能胜诉。此时被告仍要对被诉具 体行政行为的合法性承担举证责任，法院仍然要对被诉具体行政行为的合法性进行认真的审查。因此，如果完全采取当事人主义的质证模式，不仅有可能影响审判的 效率，而且还可能使法院置于难以下判的境地，甚至可能出现维持一个违法的具体行政行为现象。如本院受理原告陈某不服某政府颁发土地使用权证一案，原告及代 理律师认为被告在收到起诉状副本之日起第 11 天才举证，其举证已逾期。但事实上被告举证届满日是星期天应依法顺延，故被告向法院提供证据材料没有逾期。并把第三人应在庭审前的举证期限认为与被告相同 (10日)，故原告对被告、第三人提供的证据均不予质证。虽然原告对被告和第三人提供的证据不予质证，但本院仍要依法对被诉具体行政行为的合法性进行认真 的审查，结果发现被告违反先调查取证后裁决的基本原则，只凭申请人虚假的申请材料，未经查实、违反程序而颁发集体土地使用证给第三人。本院依法判决撤销被 告的具体行政行为。判决后，当事人均未上诉。本案如果一味采取当事人主义的质证模式，可能导致本案维持一个违法的具体行政行为的结果发生。因此，笔者认为 目前的质证模式应选择既要保证当事人质证权的充分行使和实现为原则，体现程序公正，又要保证有利于查明事实，提高效率的模式。即选择以当事人主义为主，职 权主义为辅的质证模式。即结合两大模式的优点，在当事人行使质证权时，严格按照庭审前审查的证据目录，由主审法官设置的质证顺序，由当事人行使质证　权， 法官在当事人质证过程中始终处于中立地位，以保证法官的中立和客观心证，体现程序的正当性。同时对质证的职权主义保留相对独立，待当事人质证完毕后，针对 当事人在质证中未涉及或未质辩清楚的问题进行合理引导和发问，主要以弄清当事人各自主张和辩论内容。以弥补当事人质证能力和诉讼能力的不足状况。使质证程 序围绕诉讼请求、争议焦点和有效证据有序全面展开，使案件的法律事实逐渐明朗化。让当事人知道自己的主张有否足够的证据支持和被法院采纳的可能性，主观上 对胜、败诉有了初步的感知，使当事人感受到法庭庭审的公正性。以达到案结事了，有效地解决官民矛盾。[page]

　　二、质证主体

　　行政诉讼证据质证的主体仅限于原告、被告、第三人和他们的诉讼代理人。从行政诉讼本质来看，诉讼的对抗性决定了原、被告双方所提供证据之间相互对立。有的 证据相同，但证明的内容不一，原告对被告所举的证据有发表意见、予以质疑、提出辩论的权利。被告对具体行政行为的合法性负有举证义务，如果不给他们相应的 质证权，案件事实无法查清，法庭审理就不完整，可定案的证据难以保证客观。因此，质证权是诉讼当事人的一项主要诉讼权利。在质证程序中，人民法院不是质证 主体，《证据规定》第三十八条规定：“当事人申请人民法院调取的证据，由申请调取证据的当事人在庭审中出示，并由当事人质证。人民法院依职权调取的证据， 由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人的意见。”证人、鉴定人、勘验人也不是质证主体，因为质证权是诉权的一个主要内容，归属于相互对 抗的诉讼主体，而且作为权利是可以放弃的，原、被告作为质证主体可以放弃质证权而发生自认的后果，对其产生有利或不利的影响，由原告或被告承受。但证人、 鉴定人、勘验人放弃质证并不会对其自身直接产生某种有利或不利的后果。他们出庭接受质询是法定义务而非权利，不能放弃。

　　三、质证的范围

　　行政诉讼是以审查被诉具体行政行为的合法性为核心进行司法审查的诉讼。其诉讼的证明要求也应主要放在被诉具体行政行为的事实依据和合法性上。而行政诉讼法 和司法解释规定了严格的举证时效，因此就行政诉讼的质证范围而言实行的是有限主义原则。具体范围应为;一是属于行政诉讼法第三十一条规定的七种证据形式。 即书证、物证、视听材料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。法院既不能将不在法定证据种类范围内的所谓证据材料纳入质证范围，也不 能将符合证据形式要求的证据材料排斥在质证范围之外;二是被告所提交的证据材料应当是据以作出具体行政行为的全部证据，或者是根据《98 条解释》第二十八条第(二)项和《证据规定》第二条规定所补充的相关证据。即被告经人民法院准许可以补充相关证据的特殊情形。此种情况下应把握的前提是必 须是经人民法院准许。以及行政机关在作出具体行政行为时已经收集的证据，但因不可抗力等正当事由未能按时向人民法院提供的。而且是原告或者第三人在诉讼过 程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的两个要件;三是在举证期限内提交的证据材料。行政诉讼法和最高人民法院的《98条解 释》以及《证据规定》，对被告负有举证责任和举证期限以及原告、第三人的举证期限均作出严格、明确的规定。若当事人无正当理由未能在规定的举证期限内提供 证据的，就必须承担举证不能的法律后果。因此，进入质证程序的证据必须是在规定的举证期限内提供的证据材料。而且必须全面进行质证，在质证过程中除了可以 通过司法认知等非证据方法确定事实的方法或当事人无异议的证据外。所有的证据原则上都必须经过庭审质证。涉及国家秘密的证据材料应当进行质证，但不得公开 进行。法院依申请调取的证据应当进行质证，但依职权调取的证据一方是法院，而法院不是质证主体。所以其质证方式是听取当事人的意见。在质证过程中对没有关 联的证据材料予以排除时应说明理由。即证据的关联性问题可以由法官依职权确认，可以不经过质证。但当事人对证据与事实是否关联有争议，仍可质证。对符合条 件的所有补充的证据都要质证，已经质证的证据一般不再质证。但当事人对一审或二审认定的证据仍然有争议，并且提起上诉或申请再审的，仍须质证。当事人依法 提供的新证据必须进行质证。原则上没有经过质证的证据不能作为裁判的依据。除非对方当事人承认对其不利的证据有效。[page]

　　四、关于质证的内容

　　《证据规定》第三十九规定：“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明力以及证明力大小，进行质证。质证目的是确定证据是否可以作 为定案的根据，因此，质证的内容包括两方面内容，一是审查证据是否具有证据能力。即证据资格或证据的可采性。二是审查证据的证明力。即证据对案件事实证明 作用的有无和证明程度的大小。当事人针对证据的证明能力和证明力的大小进行质疑、说明与辩驳的过程，也是法官心证形成的过程。

　　五、质证效果的保障

　　1、认真做好举证引导和证据交接。举 证是质证的前提和基础，当事人举证是否充分，关系质证质量，法官可以利用受理送达诉讼文书等机会，以口头或书面方式告知当事人行政诉讼法及《证据规定》关 于举证责任、期限、及其法律后果的规定。并根据具体案件使当事人明确自己的举证内容、范围、方式、期限，促使当事人的举证更有针对性，同时还必须告知哪些 证据可以书面申请人民法院调取或依职权调取。这是质证的前提，行政诉讼法和最高人民法院的《98条解释》以及《证据规定》对原告、被告和第三人的举证期限作出明确的规定。当事人向法院提供证据的时间涉及当事人提供证据是否有效，事关当事人胜诉或败诉的法律后果： 一是可视为当事人放弃举证权利。二是对逾期提交的证据，法院在审理时将不组织质证(对方同意的除外)。而未经质证的证据不能作为裁判的依据。三是逾期举 证，若不是新的证据，法院将不予采纳。四是因当事人原因未能在举证期限内举证导致案件在二审或者再审期间因提出新的证据被发回重审或改判的，原判不属错 案。由此而引起增加的费用由该当事人承担。

　　因此经办人必须严格按规定的形式认真做好证据的交接手续，即法院收取当事人提供的证据必须出具收 据。要求当事人以本院设置的证据目录认真填写一式两份，当事人和法院各存一份，且必须注明证据分类、来源、证明对象和内容的简要说明、注明当事人、经办人 交接日期等。这方面我们经办人经常忽视。大家知道，现在民商事、行政审判从职权主义转为当事人主义，崇尚程序优先。当事人双方的举证期限受到时效的严格限 制。对法院和办案人员来讲，必须严格按照上述要求接收当事人的证据。

　　2、找出争议焦点，确定质证方法。质 证效果的好坏直接影响人民法院认证效果，影响案件裁判结果的公正与否。因此，保障庭审质证的效果是庭审的关键，必须认真做好庭前的质证准备工作。行政案件 被告必须提供其所作出具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，一般是整个案卷材料，多则几十份。应根据案件法律关系、争议大小确定是否进行指定证据 交换日进行证据交换，主要达到当事人对对方提供的证据有无异议，把有无异议的证据集中，以便在庭审中把无异议的证据说明并记录在案即可，无须逐个质证。只 要把有异议的证据在庭审中质证，提高庭审效率。若有争议的证据较多、法律关系复杂、争议较大的案件，可以考虑是否按程序、事实等归类进行质证。若有争议的 证据较少，法律关系单一、权利义务关系明确，争议不大的案件，可以考虑一证一质，找出争议焦点，确定质证方法。在质证结束后，主审法官应及时归纳本案争议 的问题。如据庭审质证，本案争议主要有程序方面几个问题;事实方面几个问题;以便集中认证。在认证表述时可以就争议的问题，表述为本案争议的主要问题…… 原告提供以下证据证明……。被告提供以下证据证明……。第三人提供以下证据证明……。本院认证认为……。这样书写的判决书让人看的懂，可以防止在质证、认 证过程中回头看繁杂的证据1、2……是什么。[page]

　　3、合理引导质证。在 庭审中主审人要安排好举证、质证顺序。法官可以把当事人的诉讼请求进行归纳，安排好当事人的举证、质证顺序，保证质证活动紧紧围绕诉讼请求和主要争议焦点 有序进行。在法庭调查结束时，法官可作出总结归纳，并由书记员记录在案。必要时可以提示质证遗漏。即发现当事人在庭审举证、质证中遗漏与案件有关的内容 时，应及时向其合理的提示。有时可以责令当事人就有关问题进行质证，对法院依职权调取的证据，由审判人员宣读出示，当事人对证据有异议的，由其提供反证或 必要线索。如当事人在法庭辩论中提出新的证据，且符合新的证据要求，则应宣布中止辩论，恢复质证程序。经质证仍无法确定证据证明力时，也可宣布休庭查证或 下次开庭再质证。以全面、优质、高效的质证为认证提供良好的基础。确保案件的公正裁判。