浅析我国行政诉讼调解制度

　　我国行政诉讼调解制度概述

　　·行政诉讼调解

　　行政诉讼调解，是指在人民法院审判人员的主持下，行政诉讼的双方当事人就行政争议在自愿的基础上进行平等协商，达成协议，解决纠纷，从而终结司法程序的活动。行政诉讼中的调解，是人民法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害他人合法权益的前提下，依照法律规定，根据当事人的申请或者依照职权对行政案件进行调解，从而终结诉讼的纠纷处理方式。首先，行政诉讼调解是一种诉讼行为。 其次，行政诉讼调解是一种结案方式，双方当事人在人民法院的主持下通过协商达成调解协议，最终达到解决纠纷的目的，使争议得以解决。

　　·我国学界对行政诉讼调价制度的研究

　　行政诉讼中可否适用调解制度，归纳起来主要有三种基本观点：一种是否定说，另一种是肯定说，再一种是坚持适当适用行政诉讼调解的观点。对此问题的讨论，可以说是各执一词，各有根据。在此，本文只对否定说进行详细说明。

　　否定调解的观点主要基于以下理由：

　　一是认为公共利益不可出让。由于行政权的行使往往涉及到公共利益，所以许多人认为如果允许行政机关把法律授予自己的权力与相对人作交易，必然意味着国家利益、社会利益被出卖，出让公权必然损害公共利益。台湾地区也有学者对行政诉讼和解提出过质疑。

　　二是坚持公权力不可处分性。传统理论认为，行政权是国家权力，行政机关只有行使国家权力的职责，而无权自由处分国家权力。因此， 在对待行政调解问题上，人民法院也就不能以调解作为审理方式，更不能以调解作为结案方式。三是认为由行政审判的任务所决定。认为人民法院审理行政案件的任务，是根据事实和法律判断具体行政行为是否合法，合法者予以维护，不合法者予以撤销，判断合法与否的唯一标准是法律，在合法与不合法之间不存在中间状态，无调解之余地。

　　四是缘于行政法律关系双方不平等地位。有学者认为在行政法律关系中， 在资源、信息等方面，行政主体与相对人显然处于不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议。处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步，导致行政相对人的合法权益得不到有效保护，有违《行政诉讼法》的初衷。

　　我国建立行政诉讼调解制度的理论与实践分析

　　·建立行政诉讼调解制度之理论分析

　　从立法的原意看，支撑行政诉讼不适用调解这一规定的理论基础主要是行政权不能处分，但这一支撑并不牢固。

　　1、行政权是否可以处分不能作为行政诉讼是否可以建立调解制度的充分理由。

　　将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础，其基本论证逻辑是，由于行政权不可处分，作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间，而调解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间，也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此，行政诉讼中不适用调解。笔者认为， 这样的理论忽视了某些行政行为不具有公共性或公共性微弱这一现象。行政行为的不可处分性， 其成立前提是行政行为羁束性，在法律、法规赋予行政主体自由裁量权的情况下， 应该是存在调解基础的。

　　2、纠纷解决机制并不排斥在行政诉讼中适用调解。

　　行政争议的解决方式并不排斥调解， 且有法理依据。在中国的历史上， 始终存在着非正式的民间调解及其他纠纷解决方式。美国学者埃尔曼将解决纠纷的方法归为两类:(1)纠纷主体通过协商、自己来确定解决结果。(2)将纠纷交付裁决，这意味着由一位理想的不偏不倚的第三人来决定纠纷主体的哪方获胜。埃尔曼认为，这两种方法可用以(有时相互交叉)解决民事、刑事和行政纠纷，在缺乏结构的地方或者蔑视诉讼的地方，通过协商解决是人们倾向性选择。

　　·行政诉讼建立调解制度之现实分析

　　评价行政诉讼建立调解制度的现实可行性，主要有两项标准：一是调解的公正性。包括调解过程的公正与调解结果的公正。二是调解的社会效果。行政诉讼调解制度可能会带来一定的负面影响。关键在于是否能够最大限度地减少这些负面影响。是否能够最大限度地减少行政诉讼调解制度对行政审判的自身发展以及对整个法律监督体系产生的不良影响。从对以上两项标准的分析看， 决定行政诉讼是否具备建立调解制度的现实可行性的最为重要的因素是法治环境。

　　对我国行政诉讼调解制度的构想

　　一直以来，学界中有很多学者都对行政诉讼调解的制度设计进行了讨论与研究。笔者认为，要构建我国行政诉讼调解制度必须具备以下条件：

　　·必须确立行政诉讼调解制度的基本原则

　　一是当事人启动原则。行政诉讼的调解应当由当事人的申请启动，法官无权自行启动。二是自愿、合法原则。法院应当在合法的基础上，严格按照法定的程序，让双方当事人自愿达成协议解决争端，在法律许可范围内进行调解，不得强迫诉讼任何一方接受调解。三是调解不能超越被告法定职权原则。

　　·必须确立行政诉讼调解的适用范围

　　调解的范围应该限制在该行政行为不涉及国家、公共利益和他人合法权益， 并且行政机关对此行政行为有自由裁量权， 对行政相对人有处分权。

　　·必须确立行政诉讼调解制度的程序规则

　　一是调解的提出只有原告才具有调解程序的启动权。二是行政诉讼的调解只能在法院对具体行政行为是否合法作出明确判断的庭审中或庭审后判决前的阶段中进行，而不能适用于判决前的各个阶段。三是调解的参加人。明确所有与案件有关的人参加调解，并对调解的达成进行共同协商，共同认可，是调解能否真正成功的重要前提，也是一个重要的程序问题。 四是必须确立行政诉讼调解制度的监督制度。为防止被告不履行或不及时履行调解协议致使原告的合法权益再次遭受侵害，甚至产生更为强烈的二次冲突，人民法院应当对被告履行调解协议的情况进行监督。