检察机关办理民事行政申诉案件

　　民事、行政检察活动是检察机关履行我国法律赋予的刑事、民事、行政三大法律监督中的二项监督。民事、行政检察活动除了依据宪法和人民检察院组织法进行外，主要依据民事诉讼法和行政诉讼法。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。第一百八十五条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的;(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理案件时有贪污、受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定：”人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。“第六十四条规定：”人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。“根据上述法律规定，民事、行政案件当事人，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服可以向人民检察院提出申诉。人民检察院经审查认为，人民法院判裁确有错误的案件，依照审判监督程序提出抗诉。

　　这些年来，检察机关在办理民事、行政当事人申诉案件实践中不断总结，就办案程序制定了一系列内部规定，起到了积极作用，从而使检察机关办理民行案件程序逐步完善，民事、行政监督地位日益凸现。随着人民群众、单位的法律意识不断增强，运用法律武器保护自己的合法权益而到检察机关提出申诉的案件呈大幅上升趋势。但是，检察机关在履行民事、行政法律监督过程中也遇到不少问题，诸如办案程序有待进一步规范，立法上还不够完善，办案的透明度不高等，作为检察机关改革重要内容之一的办理民事、行政案件改革，就成了一个活动的领域。一九九九年，最高人民检察院检察长办公会议通过了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》(以下简称“试行规则”)，笔者认为，虽然该“试行规则”在实践操作中仍有不尽人意之处，但是，作为检察机关办理民事、行政案件的一项改革，有其科学之处，保证了检察机关在履行民事、行政法律监督办案中的公开、公正、合法性，其中公开同时听取双方当事人陈述这一规定，克服了检察机关审查民事、行政案件暗箱操作的弊端，使民事、行政案件审查置于公正、合法的前提之下。笔者仅就检察机关审查民事、行政申诉案件公开同时听取双方当事人陈述谈谈自己的意见。[page]

　　一、公开同时听取双方当事人陈述的概念

　　最高检“试行规则”第十三条规定：“人民检察院审查民事、行政案件，可以根据案情或当事人申请，决定听取当事人陈述。”第十五条规定：“根据案情或者当事人请求，可以分别或者同时听取当事人陈述。??”其规定了检察机关在审查民事、行政申诉案件时，要根据具体情况决定是否采用公开同时听取双方当事人陈述形式。这一规定反映了三个方面的特点，一是公开同时听取双方当事人陈述，既可以是检察机关提出，也可以由当事人向检察机关提出申请。二是并非所有申诉案件都必须经过这一程序，而要根据具体案件情况决定是否采用这种形式，最终决定权归属检察机关。三是对于决定同时听取双方当事人陈述的，由检察人员主持、双方当事人围绕法院原裁判是否正确各自阐述事实和理由。根据“试行规定”规定，笔者认为公开同时听取双方当事人陈述的概念应表述为，民事、行政案件一方或双方当事人不服人民法院已经发生法律效力的判决或裁定，向人民检察院提出申诉，经受理审查决定立案后，在检察人员主持下，围绕人民法院判决、裁定是否正确公开同时听取双方当事人申辩意见的一种形式。检察机关审查民事、行政申诉案件，基于法院原判决或裁定，因而必须根据当事人的申诉理由、证据，结合审查法院的卷宗材料进行。实践中，一般只要当事人的申诉符合受理条件，检察机关就应当受理，受理后，一个月内决定是否立案审查，而此时往往不能借调到法院的审判卷宗。因此，只有在借调到法院卷宗材料，再经审查才能作出是否决定公开同时听取双方当事人陈述。故而应在立案后决定是否公开同时听取双方当事人陈述意见。公开同时听取双方当事人陈述是什么性质，在实践中有不同的称谓，有的把它称为“听证”，有的把它称为类似再次庭审。笔者认为，检察机关的公开同时听取双方当事人陈述，既不同于人民法院的庭审，如果把这种形式搞成法院的庭审，有悖于法律监督的性质，成为第二法院，同时也区别于行政机关作出具体行政行为时的听证会，否则就会使检察机关在审查民事申诉案件时成为一种行政机关的行政行为，这同样也有悖于法律监督的性质。因此，高检把检察机关审查民事、行政案件的形式称为公开听取陈述，这种称谓更能体现检察机关作为审查民事、行政案件法律监督者的地位，它仅仅是公开审查程序中的一种形式，意在用这种方式帮助检察机关更正确地判断申诉人的申诉理由是否充分，法院的实体程序、适用法律是否正确，审判人员有无徇私舞弊枉法裁判的问题。是检察机关深化“检务公开”而推行的又一项重要举措，更好地体现了对民事审判活动和行政诉讼活动进行监督，以维护司法公正。[page]

　　二、公开同时听取陈述的意义

　　我国现行的法律对民事行政检察监督的程序并未作出具体的规定。多年来，各级检察机关依据仅有的民诉法第十四条、第一百八十五条及行政诉讼法第十条的原则规定，在实践中克服困难，积极探索民事行政检察制度运作的基本规律，在注重保护当事人的合法权益方面取得了可喜的成果，继而在人民群众中的影响越来越大，地位有了明显的提升，其法律效果、社会效果和政治效果得到社会普遍公认。由于在审查民事行政申诉案件中，缺乏统一的办案程序，因而各地、各级检察机关的做法不尽一致，导致在具体操作中的差异性。随着法制建设日臻完善，要求检察机关在审查民事行政申诉案件中，制定一个统一的办案程序，为此，最高检在“试行规则”中规定公开同时听取双方当事人陈述这一形式，其主要意义是：

　　一是增加透明度，提高人民群众对检察机关的信任感。由于检察机关审查民事行政申诉案件业务开展时间不长，处于一种边实践、边摸索、边总结、边提高的过程。因此，以往普遍的做法是当事人对法院民事行政判裁认为有错，不服判裁，向检察机关申诉后，检察机关根据申诉人的申诉理由、依据，结合调阅法院的卷宗进行审查，整个审查过程仅限于检察机关单独或分别接触申诉人和被申诉人，居于中间位置，审查完毕后作出审查结论，或终止审查，或提出抗诉，对当事人而言，整个程序是封闭的，有暗箱操作之嫌。由于双方当事人不清楚检察机关依照什么程序来进行操作的，因而容易使检察机关成为申诉人和被申诉人矛盾的焦点，申诉人因败诉而向检察机关提出申诉，其初衷是为了通过向检察机关申诉来维护自己的权益，但是实践中，真正法院判裁有错的案件检察机关提出抗诉的仅占百分之几，一旦申诉人的申诉得不到满足，就把矛盾转向检察机关，认为监督不公，久缠不息。而提出抗诉的案件被申诉人又不知情，认为检察机关是申诉人的代理人，也认为监督不公。凡此种种，影响人民群众对检察机关的信任感，而通过公开同时听取陈述的方式，既保证了检察机关做到兼听则明，正确办案，又使双方当事人体会到检察机关办案的公正、合法。

　　二是规范了办案程序，促进依法办案。“试行规则”将公开同时听取陈述作为检察机关公开审查民事行政申诉案件一个程序，克服了由于立法和司法解释未对此作出具体规定的缺陷，这就统一了各级检察机关在这方面做法不统一的问题。双方当事人可以在检察机关的主持下，针对法院的判裁是否正确、公正，充分阐述各自的意见。同时，也对检察机关全部审查过程有了解，促使检察机关依法办理民事行政案件，有利于人民群众对检察工作的监督。因此，“试行规则”设置这一程序是检察机关在审查民事行政申诉案件中的一大突破。[page]

　　三是有利于保障申诉人的主张权，被申诉人的知情权和申辩权。民诉法第一百八十五条规定了检察机关按照审判监督程序提出抗诉的范围，为此，当事人根据检察机关的这一抗诉范围，有向检察机关申诉主张自己的权利，检察机关应保障申诉人的这一主张权。但是，以往检察机关在办理案件时，一般比较重视申诉人的主张权，而相对忽视被申诉人的知情权和申辩权，导致了如前所述的暗箱操作，同时也损害了被申诉人的知情权和申辩权。为此，“试行规则”第五条规定：“民事、行政申诉案件立案后，应当将申诉人的申诉书副本送达对方当事人。对方当事人收到申诉书副本后，可以在十五日内向人民检察院提出申诉反驳意见。”双方当事人的申辩意见通过公开同时听取陈述的程序，可使双方当事人充分表达自己的意见，阐述自己的观点和理由，从而有效地保障了主张权、知情权和申辩权。一方面，为检察机关判断法院判裁确有错误的案件提供了更充分的依据。另一方面也为检察机关维护法院判裁的稳定性提供有效帮助，有利于做好申诉人的服判息诉工作，维护社会稳定。

　　三、公开同时听取陈述的作用

　　一是有利于提高办案的效率。以往检察人员大量的时间和精力耗费在分别听取双方当事人陈述上，并且还要制作大量笔录，一旦双方当事人的申辩理由出现问题，要经过几次来回。采用公开同时听取陈述的方式，办案节奏明显加快，效率相应得到提高。同时，公开同时听取陈述，节省了大量人力付出和办案经费，使审查复议相对经济，社会效果明显提高。

　　二是有利于提高办案质量。检察人员从繁重的单独多次分别听取双方当事人申诉意见和调查取证中解放出来，便于集中精力按照公开同时听取陈述程序，制定方案，做到全面、客观听取双方当事人申辩意见，减少疏漏，将案件审查得更清楚、更准确，保证案件的公正处理。

　　三是有利于提高检察人员的业务水平，促进廉政建设。由于检察人员在听取陈述中居主导地位，既可增强检察人员的责任感，又可激发检察人员学习业务的自觉性，从而提高办案能力和业务水平，在听取陈述时，检察人员与当事人之间的一切活动均通过公开听取置于双方当事人面前，申辩双方可以看到案件审查的全过程，检察机关办案的公正性、客观性、合法性得到监督，有利于检察机关的廉政建设。

　　四是有利于更好地做好无错判裁案件的服判息诉工作，维护社会稳定，服判息诉工作一直是困扰民检工作的难题，久诉不息，缠诉呈上升趋势，而且占据民检工作的绝大部分精力，已成为影响社会稳定的一大因素。实践证明，通过公开听取陈述的方式，使矛盾和争议公开化，更有利于检察机关做好服判息诉工作，以维护社会稳定。[page]

　　四、公开同时听取陈述提起的条件

　　根据“试行规则”第十三条规定，公开同时听取陈述，检察机关可以根据案情或当事人的申请，决定听取陈述。这一规定并没有具体规定哪些情况应当公开同时听取陈述。从检察实践情况看，笔者认为以下几类情况应当公开同时听取陈述。一是进入立案程序的案件可以公开听取陈述。如前所述，检察机关一般在立案之后才能借调到法院审判卷宗，听取陈述的前提是审查法院的卷宗，只有这样才能做到主持时有的放矢，便于就焦点问题听取申辩。二是可抗案件原则上公开同时听取陈述，这是保证检察机关抗准案件的一个有效途径。由于民事、行政案件涉及的法律、法规和政策繁多，检察人员要全面正确地把握这方面的知识十分困难，当事人的申辩意见有助于我们全面正确地把握这方面的知识，保证案件的抗准。三是可能引起缠诉的案件原则上公开同时听取陈述。目前各检察机关在提起的条件规定上不一，有的严格限制在判裁可能有错的案件上，理由是“试行规则”本身就已将公开审查的案件明确限定在抗诉案件的范围之内，因此，判裁无误的案件不在其中。笔者认为这是一种片面的理解，该“试行规则”的具体内容并未作出限制，只要决定立案就可以同时听取陈述。因此，法院判裁正确，但申诉人可能缠诉的案件同样可以同时听取陈述，这样更有利于做好服判息诉工作。四是上级检察机关交办的二审案件，同时听取陈述应有上级授权。在检察实践中，上级检察院可以将同级人民法院二审已经发生法律效力的申诉案件交下级检察院办理，下级检察院亦可直接受理维持原判的二审案件，下级检察院在审查该类案件时，需要同时听取陈述的，应当请示上级检察院，经同意授权后，才能同时听取陈述。根据民诉法规定，有权提请抗诉的是人民法院的同级人民检察院，作为下级检察院审查该类案件是基于上级的授权，若下级院未经授权而直接同时听取陈述显属不妥。

　　检察机关依法履行民事、行政案件监督的意义和作用越来越受到社会和法学界的重视，但是，鉴于民事行政监督程序和立法及司法解释方面存在严重滞后现象，建议立法部门尽早制定出具体的规定，从而保证检察机关在履行民事、行政案件检察监督中更充分、合法地发挥作用。