行政强制设定权——中央抑或地方

　　[关键词]

　　行政强制　设定

　　[正文]

　　2005年12月26日，十届全国人大常委会第十九次会议分组审议了行政强制法草案。行政强制是属于运用国家机器的强力来直接干预公民的权利义务，因此是一种最严厉的手段。行政强制合理运用，就能够令行禁止，保证有良好的法治社会。反之，如果行使不当，就会给公民、保证和其他组织带来巨大的损害。行政强制是一把双刃剑，因此在立法过程中必须要权衡利弊，既要赋予行政机关必要的强制权，但又必须适度，而且要加强监督，从而实现“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨。

　　制定《行政强制法》无疑是我国行政法制建设进程中的一件大事，但是本文主要关注的视角在于根据已有的新闻报道，委员们在分组讨论时一个非常关注的问题是行政强制权的设定问题，也就是哪一级的政府可以规定不同种类的行政强制权的设定。根据草案的规定，“行政强制由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”根据《新京报》上的有关评论，大多数委员认为应当将行政强制的设定权统一收归中央，这样才可以防止实践中大量出现的乱设行政强制的违法行为，这样可以切实保护广大公民的合法权益不受非法侵害。如以乌日图为代表的多位委员均认为，不应该赋予地方性法规设定行政强制执行的权力。乌日图委员表示，《行政强制法》涉及到很多强制行为措施，比如对财物的扣押、对场所和设施的查封、强行进入公民住宅等。“作为政府行政部门，在采取这些措施的时候，应该特别慎重。”但是，我们必须防止思维的简单化、片面化，特别是不能认为只要是将权力一律收上来就万事大吉了。笔者认为在考虑这类重大问题时应当注意时刻保持宪政思维，审慎地通盘地考虑，全面地衡量各自的利弊，防止草率和盲从，以最大限度地给人民带来最大利益。

　　笔者认为行政强制权的设定问题更多地是一个实践问题，而不仅仅是一个理论问题。该问题的解决必须依靠对行政执法活动的实际过程的观察和思考，需要全面审慎的考量。笔者认为可以从以下几个方面来考虑行政强制权的设定问题。

　　首先，行政强制包含了诸多种类，不同种类对公民权益的侵犯程度是不同的，一些对相对人权益损害不是太大，事后又容易找到救济途径的，可以针对其具体情况授予地方性法规以行政强制设定权。依照行政法学界一般的理解，行政强制的种类很多，具体如行政强制检查盘问、行政强制检疫、行政强制保全、行政强制销毁、行政强制法人存在共性，但是无疑也有自己的特性。因此在考虑行政强制权的设定问题时必须考虑其具体情况，不能简单地一概而论。也就是说，我们应当考虑对行政强制权进行分类设定，即对行政强制权先按不同的标准划分成各种类别，再根据其具体行政来决定其设定权的划分。

　　其次，必须考虑我国各地的实际情况。我国虽然是一个统一的单一制国家，但是不得不承认的是我国各地在经济、文化、社会发展水平上存在着较大的差异，各地无疑存在自己的特殊情况，有自己的地方性事务。对于这些地方性事务，应该说没有别人比当地的人民更为了解。如果强行将所有行政强制设定权统统收归中央，固然可以实现法制的统一（但其实际效果如何值得怀疑），但是毫无疑问将失去地方的声音，对中央和地方两者而言未必是一件好事。

　　再次，必须充分考虑到实践的需要，满足实践理性的要求。如上文所说，行政活动实践种类繁杂，面对的各种现象复杂而为其他权力活动所难以比拟，同时由于行政强制权的获得对行政权力的有效运作具有非常重要的作用，因此，对行政强制权的设定必须充分考虑行政执法活动性质上多样性的特点。另外，从法理上考虑，法的层级和位阶越高，其对实践的直接调控能力就越低，因为它不可能事无巨细地都加以详细的规定。因此如果没有低位阶的法作为补充，高位阶的法就有可能不能满足实践的需求，也就不可能完成行政强制的任务。

　　此外，我们可以从《行政许可法》颁布实施后各地纷纷修改本地原来与《行政许可法》精神和原则相违背的种种规定，但是其后在具体运作过程中又颇感掣肘和尴尬的事例中来感悟并非将权力都收上去就是好的。当然行政强制不同于行政许可，它对相对人权利的侵犯的直接的明显的，但是两者仍然有一定的类似之处。

　　行政强制权的设定问题不仅仅是一个行政法的问题，它更是一个宪政问题的，关系到中央与地方关系的调试和协调，因此必须充分研究，避免草率，应建立在实践理性的基础上来加以解决。

　　（法律教育网特约稿件）

劳动教养大学法学院·李辉
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