回顾制定情况，加深对《行政诉讼法》重要意义的认识

　　今年是《行政诉讼法》制定20周年，《行政诉讼法》的制定，对依法行政，保障公民的合法权益，完善我国社会主义法律体系，实施依法治国的战略方针，有重要意义。我国行政诉讼制度的建立和完善有一个过程，结合我所了解的情况，作一些介绍，以加深对这部法律重要意义和法律制定方针原则的认识。我的介绍和看法，仅供大家参考。

　　民诉法（试行）规定了行政诉讼。

　　1982年在起草制定《民事诉讼法》时向彭真同志汇报：地方和群众有一种说法，“官告民，一告一个准，民告官没门”。彭真同志对此极为重视，认为这关系到维护人民权益和行政机关依法行政的问题，他说：“这个问题要解决！”根据彭真同志指示，我们对行政诉讼问题进行研究。关于行政诉讼的范围，也就是哪些行政行为可以向法院起诉，各方面意见、看法不完全一致，马上作具体规定有困难，为了及时制定法律，就原则规定：哪些可以提起行政诉讼由法律规定。这样既明确了行政诉讼，又为今后留下了余地。关于行政案件适用什么程序，经考察各国情况，开始对行政案件是适用民诉程序的。根据彭真同志的指示，在民诉法总则第3条中增加了第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定。”1982年3月，五届全国人大常委会根据大会授权，制定了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》。民诉法（试行）规定的这一条虽然很简单，但确定了行政诉讼制度，有十分重要意义。

　　民诉法（试行）制定后，在起草和制定法律时，我们都注意研究哪些行政行为特别是行政处罚，要规定为可以向法院起诉的行政案件。1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对关于对行政处罚不服的可以向法院起诉的规定，坚决不同意。他们说，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见，也谈不下来。为了解决问题，彭真同志亲自开会协调，陈丕显、彭冲等几位副委员长参加。开始，主管行政部门的同志还是不同意。彭真同志当场让我念宪法。我念了宪法第41条，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利”。我说，宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员，其中的“控告”就是向法院起诉，民诉法（试行）规定行政诉讼的根据是宪法。这样，主管行政部门的同志没话说了，不再公然反对了。民事诉讼法（试行）规定的是“法律”规定的行政案件，后来有些行政法规也规定了可以向法院起诉的行政案件，最高人民法院提出，行政法规规定的，法院受不受理？开始对此有不同意见，后来我们明确，行政法规规定的，法院要受理。到1988年，一共有130多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件。为了审理行政案件，最高人民法院和1 400多个地方各级人民法院建立了行政审判庭。

　　1986年将制定《行政诉讼法》列入工作计划。

　　1982年开始建立行政诉讼制度以来，我国各方面情况有了很大的发展，法院在行政案件的审判工作中也积累了不少经验。1986年法工委把研究行政诉讼列入工作计划。1986年4月开始研究，民法通则制定后需要对民诉法进行修改补充，其中一个重要问题，就是行政诉讼。从1986年起，连续召开了一系列座谈会，对行政诉讼问题进行座谈研究。

　　经过调研，认为对行政诉讼需要进一步加以完善补充。关于受案范围，虽然有许多法律、行政法规规定可以向法院起诉的行政案件，但还有不少没有规定的怎么办。例如，1979年到1987年10月，国务院制定540个行政法规，有198个规定了行政处罚，其中规定可以向法院起诉的82个，没有规定的116个，法院就不能受理。所以，受案范围进一步扩大，需要统一作出规定。行政诉讼和民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的，但是行政案件是否也适用调解，法院对行政案件能否直接判决变更，在诉讼期间具体行政行为是否可以停止执行，谁负主要环境保护等，就要制定国家赔偿法和行政复议法等。

　　1989年制定《行政诉讼法》后，八届全国人大期间制定了《国家赔偿法》和《行政处罚法》；九届全国人大期间制定了《行政复议法》，对《行政许可法（草案）》进行了二次审议；十届全国人大期间制定了《行政许可法》，对《行政强制法（草案）》进行了二次审议。制定和完善有关行政程序方面的法律，任务还是很繁重的。希望大家在现有基础上，根据情况发展和实践经验，对制定和完善这方面法律作出努力。（全国人大常委会法制工作委员会·顾昂然）

　　来源：《行政法学研究》2009年第3期