论竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分

　　【摘要】：竞争法主管机关与产业监管机关对受管制产业竞争行为的管辖权划分，需要考察三重维度：以政府管制与竞争政策的差异性为横向维度；以管制革新与过渡性产业的竞争政策实施为纵向维度；以产业管制密度及其对竞争政策的贯彻为个别考察维度。我国的制度构建应充分考虑上述三重维度，合理划分、协调反垄断法主管机关与产业监管机关的管辖权。

　　【关键词】：政府管制 竞争政策 管辖权 管制革新

　　在我国《反垄断法》的立法过程中，如何处理反垄断法与产业管制性立法、反垄断法主管机关与产业监管机关对产业竞争行为的管辖权问题，一直受各界高度关注。我国反垄断法草案[1]第4条[2]曾对反垄断法主管机关与产业监管机关就垄断行为的管辖权划分问题做了原则规定，但由于对其有众多争议和质疑，在出台的《反垄断法》中最终被删去。然而《反垄断法》也并未对如何处理上述管辖权划分做任何规定，这成为重大立法缺憾，使得对众多受特别监管的产业（regulated industries）[3]内的垄断行为究竟由谁监管，无任何法律依据。而合理确定产业内竞争行为的管辖权模式，不仅事关各受监管产业竞争机制、竞争秩序的建立，更决定了《反垄断法》的实际适用范围、作用及实施效力。

　　而就已有的这一问题的研究文献来看，普遍存在简单化倾向。事实上，由谁来监管受管制产业的竞争行为，特别是垄断行为，并不是非此即彼的政策取向问题。《反垄断法》的立法缺失，一方面反映了利益博弈的复杂激烈，同时也表明了相应的理论准备及制度设计的不足。本文目的就是试图构建竞争法主管机关与产业监管机关管辖权划分的基本理论框架，提出思考及判断的横向、纵向及个别考察维度，并在此基础上对我国反垄断法主管机关与产业监管机关的管辖权划分提出制度构建的基本思路。

　　一、竞争法主管机关与产业监管机关管辖权划分的基本模式

　　就竞争法主管机关与产业监管机关的管辖权划分，各国（地区）大致存在下列模式：（1）以竞争法主管机关作为各种产业中竞争政策的主要执行者，并且无明显的经济性管制政策存在，但有非经济性管制，[4]如新西兰。（2）竞争法主管机关不但作为受管制产业中竞争政策[5]的主要执行机关，也作为其他经济性管制事项的执法机关，如澳大利亚。（3）竞争政策与管制并存，竞争法主管机关对竞争政策的执行具有排他的管辖权，而监管机关则对经济或其他管制拥有排他的管辖权；绝大部分国家的互动与协调模式属于此类。（4）竞争法主管机关与监管机关对竞争政策拥有共同的管辖权；监管机关对于经济或非经济性管制拥有排他的管辖权，如英国。

　　由于各个产业的发展历程不同，因此同一个国家内也可能存在数种划分的模式，其中，采取第一和第二种模式的为少数，其他绝大多数国家对于竞争政策与特定产业管制的执行，在管辖上多同时存在竞争法主管机关与产业监管机关，且各自执行竞争政策与产业管制政策，然而就受管制产业内竞争政策的实施，特别是产业内反竞争行为的管辖权划分，则需要更丰富的视角及理论、实践依据。

　　二、竞争法主管机关与产业监管机关管辖权划分的考察维度及理论依据

　　（一）政府管制与竞争政策的差异性—管辖权划分的横向考察维度

　　从传统的角度看，政府管制与竞争政策的实施代表了政府对付市场失灵的两种监管手段，二者在监管目标与任务、时间、基本手段及方法、权力、程序与频率、专业性及独立性等六个方面存在差异性，正是这些内核性的差异决定了针对不同的产业市场结构、竞争状态及行为，是应当更多地实施管制还是适用反垄断法，也因此成为考察二者管辖权划分的横向维度。

　　1．监管目标与任务。在OECD的许多国家中，竞争法主管机关总体而言都关注于经济效率目标，并且此目标明确地优于其他目标，而管制机关则承担起相对较多的政策考虑，并由此导致管制机关容忍甚至鼓励反竞争的市场结构。[6]在监管重点上，有学者认为管制多注重对企业的个别行为的监督与矫正，而竞争政策则倾向于结构性的纠正措施。[7]

　　2．监管时间。管制多是一种事先的持续性的干预行为，而竞争政策通常是事后干预行为。事先干预可以在一定程度上减少干预活动的不确定性，但也容易使干预机关与企业之间达成合谋协议。[8]

　　3．监管基本手段和方法。竞争政策是以排除或矫正影响竞争环境的行为的间接手段来达成经济效率的追求，而管制则在模拟竞争的前提下，以直接介入企业运作的手段取代市场竞争机制来达成相同目标。[9]这与植草益认为经济性管制是直接规制，反垄断法等竞争政策是间接规制也是一致的。[10]

　　4．监管权力、程序与频率。一般而言，管制机关比竞争法主管机关拥有更广泛的权力，其对市场的介入在主动性、频率与细微度上均高于竞争法主管机关，能对企业实施持续性监管；而竞争法主管机关则倾向于将当事人请求作为其发动行政职权的依据。

　　5．监管的专业性。相对于竞争法主管机关特别是反垄断机关而言，管制的专业性体现在管制机关对某个特定产业非常了解，而反垄断法主管机关对产业的了解只限于与适用竞争法相关的一般性知识；管制机关拥有较多的专业人员，也必须拥有较多的信息，才能实现对产业的有效监管，特别是涉及到对普遍服务义务、安全和管制的执行学院·肖竹）

　　来源：《行政法学研究》2009年第2期