公开，抑或不公开

——对《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条的目的论限缩

　　【摘要】：《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，围绕该《条例》第13条赋予的依申请公开政府信息的权利，就“何者基于何种情形申请何种信息”的问题，在学界和实务界都有较大争议。但是，通过对信息公开制度内在价值变化的理论研究和国内外立法例的实证研究，在中国的语境下，可以论证对该条款进行目的论限缩的妥当性，并由此划定该条款的适用范围。

　　【关键词】：信息公开 申请资格要件 目的论限缩

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）设置了政府信息公开的两种途径：主动公开和依申请公开。其中，《条例》第13条、第20条分别对公民、法人和其他组织申请政府信息公开的资格要件做了规定，一是形式要件，包括申请方式、申请人的个人信息以及申请公开的政府信息的内容描述和形式要求；二是实质要件，即要求申请人提出的申请系根据自身生产、生活、科研等特殊需要。《条例》实施后，围绕着申请人的“申请资格要件”问题，特别是对《条例》第13条规定的实质要件的认定问题，在申请人与行政机关、司法机关之间产生了较大的分歧。本文拟就《条例》第13条规定的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”这一申请资格要件作一法学方法论上的探讨，籍此划定依申请公开政府信息的边界。

　　一、“实质性申请资格要件”规范解释的展开

　　（一）观点争议

　　与大多数国家信息公开制度相同，《条例》第13条赋予了公众可以依申请要求公开政府信息的权利。不同在于，多数国家政府信息公开立法对有权获得政府信息的主体不作申请资格上的限制，而《条例》第13条却规定：公民、法人或者其他组织因自身的生产、生活、科研等的特殊需要才得以向政府申请信息公开。

　　从规范的表述看，该条文涵义宽泛。作为规范核心字义的“生产”、“生活”是内涵紧缩、外延扩张的概念。《辞海》解释：生产，系谋生之业；生活，为人的各种活动。[1]因此，生产、生活的需要，已可以囊括个体在社会生存的所有需求。而所谓“特殊”，法律并没有明确规定哪些事实要件可以充分构成判断的基础，而在很大程度上成为一个主观认识问题，系不确定法律概念，“即使在个案中也离不开权衡，甚至需要预测未来，只有在谨慎、全面考虑和权衡各种观点的情况下才能做出正确结论”。[2]

　　为此，对《条例》第13条是否构成申请人申请资格限制的问题上，学界和实务界见智见仁。有学者认为《条例》第13条规定的这些特殊需要实际上构成申请的理由，而不是对申请人的限制，况且《条例》也没有从目的和用途上对信息进行限制，因此，任何人而不只是特定人，都有权向行政机关提出公开政府信息的申请。[3]

　　相反的观点认为，《条例》第13条实际上对政府信息公开申请人的资格作了限制性规定，即，公民、法人或者其他组织申请公开政府信息，应当与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关，否则，不符合依申请公开政府信息的条件，行政机关可以不符合申请人资格为由在程序上做出拒绝决定。[4]

　　而来自实务界的观点是：如果地方政府信息公开实践对申请人的资格没有任何限制，将导致公益诉讼，增加行政成本和诉讼负担，因此，应依据《条例》规定，适当限制政府信息公开的主体，明确被申请公开的信息必须与申请人自身的生产、生活、科研等需要有关，否则对其申请不予受理。[5]

　　（二）本文论点

　　从《条例》第13条的句法结构看，将该条作扩张性的适用不无道理。该条规定的“自身生产、生活、科研等特殊需要”，可以意指基于生产、生活、科研的需要均为特殊需要，即，全部的生产、生活、科研的需要，均是特殊需要，以外，还包括未予列举但包含在“等”内的，诸如维护权益、确认事实等类的需要。换言之，对该条规范的理解可以以“类”为基础，将生产、生活、科研各自为一类特殊需要，并由“等”涵盖其他类。按此种逻辑，只要申请人具有与其自身有关的信息需求，并可以将其归入某类的，就可以依该条获取相关政府信息。因此，对“申请资格要件”并无实质上的限制。

　　但笔者认为，根据《条例》的立法目的及信息公开制度的整体价值，在中国的语境下，将《条例》第13条的适用做一目的论的限缩更为恰当。即，该条中的“特殊”，意指“特殊的生产、生活、科研”的需要，因此并非所有生产、生活、科研的需要都可申请信息公开，只有该些需要中的“特殊”部分才可以得到满足。同理，“特殊”也为“等”内包括事项的限定语。按此逻辑，需要衡量申请人要求公开的信息是否与其有“特殊”关系，如，为诉讼提供佐证，为投资生产经营提供预测风险的数据，为维护自身利益的凭据等需要可以认定为“特殊需要”；而其他的需求，如为参与国家政治管理需要，甚至仅仅是好奇或与自身无关的请求，系一般需要，则不符合“申请资格要件”，不能申请信息公开。在此，笔者排除了将《条例》第13条适用于“虽与自身有关，但为了满足自己参与国家事务、管理经济和文化事务，管理社会事务”的需要及为行使“对任何国家机关和国家工作人员提出批评、建议和对任何国家机关和工作人员违法失职行为申诉、控告或检举”的权利的需要，[6]而将该条的适用范围限定于一部分特定的人和事，即“特定主体的特殊需要”，换言之，仅出于自身特殊的生产、生活、科研等的需要，才可以适用《条例》第13条。

　　二、目的论限缩的理论基础：信息公开制度的价值分析

　　（一）信息公开制度的溯源

　　信息公开制度与知情权的保障密不可分。一般认为，信息公开制度最早可以追溯至1766年的瑞典的《政府宪章》。但知情权概念的流行则从20世纪中期开始。二战后，随着美国政府行政权力的不断扩大，政府秘密主义横行，二战中与战争相关的信息都被作为国家秘密，二战后与国际形势有关的信息也多被作为国家秘密，引起美国媒体和民众的不满。针对这种状况，美联社编辑肯特·库柏在一次演讲中首先提出了“知情权”的概念，要求政府应该公开其掌握的信息，由此揭开了知情权的序幕。[7]此后，联合国在1946年的第一次大会上通过第59（1）号决议，肯定了信息自由是一项基本权利，宣告“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石”。[page]

　　在该时期，知情权作为表达自由权的一部分得以确认。“表达自由，就是让信息相互沟通的自由，本来就以'接受者'的存在为前提，含有保障知情权的内容。”“到了20世纪，对社会具有巨大影响力的大众传媒发达起来了，从那些媒体单方面地流放出大量的信息，作为信息'传递者'的大众传媒与作为信息'接受者'的一般国民，明显地分离开来。并且，信息在社会生活中所具有的意义也飞跃性地得到了增大。于是，将表达自由从一般国民的这一方面进行再构成，为保障接受者的自由，而将这些理解为'知情权'就成为必要。”[8]

　　由此可见，知情权脱胎于传统公民的一项基本政治权利—表达自由权，其理论基础可以归结为“国民主权理论”，即国家主权属于全体国民，在民主主义的政治过程中，国民对政治状况的充分认识必不可缺少。主权者对行政委托国政运营的制度，不是白纸委任，必须对行政进行的活动有经常、适当的监视，必须知道政府在“干什么”，因此，必须实行行政信息的公开，这即是信息公开制度的根据。[9]作为一项政治权利的知情权，其重要性在于，“没有知情权的保障，民主主义就不可能得到真正实现。因为主权者不能获得有关正确的信息就不可能做出准确的判断。只有赋予公众以知悉决策的事项和决策过程的权利，才有正义和民主的形成。”[10]

　　在此基础上建立的信息公开制度要求国家主动公开政府信息，满足公民参与政治管理的需要，其内在价值在于实现国民主权和民主制度，作为基本政治权利的知情权，要求政府保障公民可以“不受妨害地”接受政府信息，是一项消极自由权。

　　（二）信息公开制度价值的变迁

　　随着现代国家职能的扩张，积极国家中的行政权广泛地干预到法人大学光华法学院·钱影）

　　来源：《行政法学研究》2009年第2期