行政公益诉讼基本范畴概述

核心提示：国内学界谈到行政公益诉讼的功能时的主要观点，他们的表述和概括虽各不相同，但归纳起来大致就是以下几点1.1行政公益诉讼的内涵及其在诉讼架构中的定位

1.1.1行政公益诉讼的内涵

1、诉讼、公益诉讼及其分类。

诉讼是指司法机关在案件当事人和其他诉讼参与人参加下，依照法定程序处理案件的活动的总称。由于诉讼的案件性质不同，适用的法律也不同。诉讼可分为刑事诉讼、民事诉讼、刑事，但在缺乏惩罚性赔偿制度的情况下，补偿性的民事责任是否足以制止侵害尚可讨论。同时，民事诉讼所遵行的举证制度和当事人主义对私人B来说也构成了不小的障碍。另一方面，行政公益诉讼并不能直接制止侵害，仅能通过职务履行判决来促使行政机关执行公务，假行政机关之手制止侵害公益的行为，但一旦行政机关履行职责，严厉的行政责任却往往会收到较好的效果，并且行政诉讼的举证制度和法官职权主义对作为私人的B来说，可以在一定程度上减轻诉讼的负担。这种替换在那些主张以经济公益诉讼取代民事公益诉讼的学者看来，同样是存在的。他们认为当检举人或控告人向法院直接起诉经济违法行为时，属于经济公益诉讼，而如果检举人或控告人向法院起诉行政机关滥用职权或不作为时，则属于行政公益诉讼，不再属于经济公益诉讼了。但由于其所主张的经济公益诉讼作为一种司法行为，“打破了行政执法的垄断地位”，法院在一个诉讼程序中可以同时追究经济违法者的刑事、民事和行政责任。因此，笔者认为绝大多数的起诉者都不会舍近求远，去选择行政公益诉讼这种间接的方式维护公益，行政公益诉讼和经济公益诉讼的替代性在事实上将大为降低。[page]

1.2行政公益诉讼的特征和功能

1.2.1行政公益诉讼的特征

综合学者们的观点，与传统行政诉讼相比，行政公益诉讼的特征主要表现为以下几点：

1、从诉权享有者方面看。提起诉讼的公民、法人或其他社会组织通常是非法律上的直接利害关系人，即原告一般是与被诉的行政行为或不作为没有直接利害关系的组织和个人，他们依据法律的授权，以自己的名义提起诉讼。

2、从诉讼对象看。行政公益诉讼既可以审查行政机关的作为也可以审查行政机关的不作为，但以不作为为主；行政公益诉讼不只是审查行政机关具体行政行为的合法性，而是审查行政活动的合法性，其中包括了大量的行政事实行为。

3、从诉讼目的看。行政公益诉讼的目的往往不是为了个人的救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。

4、从既判力上看。判决的效力不只限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人。

1.2.2行政公益诉讼的功能

法的功能在某些学者看来不同于法的作用，认为“法的现象功能，是法律由其特征和结构决定的发挥一定作用的能力。法的现象作用是法律对人们活动产生的实际影响。功能是产生作用的前提，作用是功能的外在表现。”同时，这些学者也认为在现实领域，这两者又是紧密联系不能分开的，在研究中没有必要对这两者进行区分。行政公益诉讼作为一种有机的具有自己内在结构的法律制度，对外也表现出一定的功能（或作用）。

1、行政公益诉讼毫无疑问首先具有维护公共利益的功能。所谓公共利益是指不特定多数人的共同利益，而非“特定多数”“可辨识”的多数人的共同利益。这一点构成了公益诉讼和团体诉讼的重大区别。尽管依据英美宪政民主理念，公共利益的基础是个人利益，但正如一粟之沧海，个人利益在公共利益的海洋中被稀释和淡化。一个被认为侵犯了公共利益的行为却很难被认为是现实的直接的侵害了个人利益，尽管我们在观念中也许可以做此推论。因此，传统的以个人救济为主旨的行政诉讼对公共利益的保护很难适用，除非我们放弃或将这一传统的目的放于次要的地位。行政公益诉讼正是用原告资格的扩大实现了这种转变。

2、行政公益诉讼具有保护社会公共性权利的功能。当我们述及公民权利的时候往往是在个体权利这个意义上来理解的，这在传统的警察社会并无不妥，公民权利是作为个人抵御国家权力侵害的防御权和保卫个人自由领地的工具存在的。但随着社会的迅猛发展，人与人互动的增加，人与社会依赖的增强，社会已进入到福利国家和社会国家时期。国家不紧要扮演传统的社会秩序的维护者，更要承担起社会公共服务提供者的重担。相对于国家的给付义务，人们对社会公共服务的需求也由于法律的确认而转换为主体公法权利。而“无救济就无权利”，这些社会公共权利的一个重要的实现途径就是司法保护。但由于行政机关的作为或不作为而侵害公民的社会公共权利，如良好的环境权、良好的公共秩序权、平等的受教育权等等，由于共有这些权利的主体众多，使得个人的损害显得微不足道，传统的以个人权利救济为目的的行政诉讼不敷为用。行政公益诉讼正可弥补这一缺陷，通过审查和纠正违法的行政行为使人们的社会公共性权利得到有力的维护。

3、行政公益诉讼具有监督行政机关依法行政，提高执法水平的功能。行政公益诉讼就是要进一步打破某些行政行为仅能依赖行政机关内部制约的局面，进一步在行政领域引入私人力量来制约公共权力，提高行政法治化的水平。传统的司法审查要以行政权违法且对私权造成损害为前提，这使得相当一部分违法但不以私权受损为特征的行政行为逃脱了司法的控制，对它们的纠正仅能有赖于行政机关的自洁，行政法治在这些情况下无法得到保障。行政公益诉讼就是司法权向这一行政保留地的侵占，使得整个国家的司法化水平得到进一步的提高，用司法的力量来促使行政执法水平的全面提高。

4、行政公益诉讼具有弥补国家行政管理漏洞的功能。当今社会日趋复杂，政府的公共事务也日趋繁多，这使得政府的管理不可能面面俱到，难免有遗漏之处。行政公益诉讼有利于提高公民的参与意识，协助行政机关发现不足，并以可能被诉的压力来促使行政机关认真对待社会公众反映的问题。“行政公益诉讼在一定意义上可以说是国家将维护公共利益的责任部分地交与了社会中介和个人。”

以上是国内学界谈到行政公益诉讼的功能时的主要观点，他们的表述和概括虽各不相同，但归纳起来大致就是以上几点。