论我国行政诉讼受案范围的重构

——以法、德行政诉讼受案范围为切入点

【摘要】在行政法逐步发展、行政司法实践不断遭遇挑战的背景之下，从《中华人民共和国行政诉讼法》到《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》到《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，对行政诉讼受案范围的规定经历了一个从概括模糊到具体明确，逐渐扩大的进步过程。然而，实践不止，随着经济社会的进一步发展，随着我国入世，行政诉讼的受案范围仍然不断遭遇挑战，本文将从比较法的视角对行政诉讼受案范围提出自己的见解，希望能够为我国行政诉讼法的发展提供启迪。

【关键词】行政诉讼；受案范围；人权；行政主体；职权行为

一、现行法律关于行政诉讼受案范围的规定

行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围,也指在法治环境中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小；或者说是行政相对人能够通过司法程序对造成自身损害的行政行为进行司法救济资源的多少。

关于我国现行法律对行政诉讼受案范围的规定，分析如下：

（一）《行政诉讼法》的规定

行政诉讼法第2 条、第 11 条和第1 2 条规定了行政诉讼的受案范围。第 2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼”。第1 1 条，在第 1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政，第2 款中则以概括的方式将难以列举全面且今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第 12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除规定。

（二）《解释》的进步

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》于 2000年公布实施。依据该解释第1条第 1款的规定，除了六种情况不属于行政诉讼受案范围外，公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关或组织作出的行政行为不服、依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。被排除的六种情况是：1、行政诉讼法第 12条规定的行为，包括国家行为、抽象行政行为、内部人事管理行为、终局裁决行为；2、公安机关、国家安全机关等机关依照刑事诉讼法的明确授权而实施的行为；3、调解行为及法律规定的仲裁行为；4、不具有强制力的行政指导行为；5、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；6、对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《解释》抛弃对具体行政行为作出司法解释的努力，以是否具有“实际影响”的“行政行为”作为是否可诉的实质性标准。

虽然，“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关或组织作出的行政行为不服、依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围”的规定对行政诉讼法规定的“具体行政行为”以及“合法权益受到侵害”的标准来说具有重要的意义，然而司法实践中法官却很少从这个规定出发来审理行政案件，更多地还是把具体行政行为标准、人身财刑事受到侵害的标准作为受理行政案件的依据。产生这种情况笔者认为有以下几个方面的原因：1、从司法解释的性质角度来看，司法解释要基于法律规定本身进行，是解释而不是重新规定，从司法解释中归纳出的“实际影响”和 “行政行为”标准当然不能超越行政诉讼法规定的具体行政行为标准；2、从适用法律的习惯上看，如前文所言，我们有好适用具体标准而非抽象性标准的习惯，所以在司法实践中在受案范围的问题上更多地表现为适用行政诉讼法第十一条第一款以及解释第一条第二款，即一个肯定列举与一个否定列举的结合。这及其不利于实现行政诉讼保障人权的目的。下文从分析法、德两国受案范围标准发展的历史及现状出发，以期求得我们受案范围标准的改变。

二、法德两国行政诉讼受案范围的规定

之所以选择法、德两国是考虑到这两个国家均为大陆法系，且在行政法的发展方面都具有悠久的历史和重要的地位，这样的借鉴更具有现实性和可行性。

（一）法国行政诉讼的受案范围

在法国，行政审判的权限不是由法律规定，法律可能规定某一特定事项属于行政审判范围，但是没有规定一个普遍性的行政审判标准，或者列举行政审判事项。法国行政审判的权限除法律所特别规定的事项以外，一般性的标准由权限争议法庭的判例和行政法院的判例所确定。这是因为行政职能发展迅速，变化无穷，不论是采用概括规定方式还是列举规定方式都不能适应形势的发展，或有挂一漏万的不便，而判例确定则灵活简便，更适应情况，保障公民权利。然而在判例确定受案范围的过程中，还是存在行政审判权限的标准的，不是行政机关的行为不属于行政审判的权限，这是消极标准也可以说是形式上的标准。积极标准亦或实质标准是什么呢？由于行政职能不断发展，旧标准不能适应新情况，新标准又不断需要变更的缘故，法国行政审判权限的实质标准经历了从公共权力标准到公务标准到多元标准的变化发展历程。公共权力标准流行于19世纪70年代以前那个国家职能不多，主要限于司法、警察、国防、税收事务的时代，根据这个标准，行政机关行使公共权力的行为属于行政审判的事项，由此而产生的争议由行政法庭管辖。公共权力标准的关键词为“行政机关”、“公共权力”；公务标准是随着19世纪中期以后国家职能扩张，国家除了行使权力之外还要提供大量的以公共利益为目的的服务，即公务。1873年2月8日，权限争议法庭在著名的布朗戈案件中，提出公务标准作为划分行政审判和司法审判各自权限的标准，并且在20世纪初期，行政法院和权限争议法庭在判例中把公务标准扩张适用于国家以外行政机关的活动，使它成为全部行政审判权限的标准。[1]公务标准的关键词为“行政机关”“公务”；自从第一次世界大战后，政府除了执行行政公务之外还会从事一些受私法支配和普通法院管辖的经济公务，而且政府委托私人管理的公务也越来越多，这使得公务标准受到挑战，多元标准也就呼之欲出。这说明任何单一的标准都不能完全说明行政审判的权限，现在法国行政法院同时使用公务、公共权力、法律关系的性质和法律规则的性质、与私人活动相比较相似的活动以及和私人情况相似的情况等标准来确定行政审判的权限。具体标准的适用要根据案件的具体情况而定，或只适用其中之一，或综合适用其中的几个。从法国行政审判的权限标准的发展历史，不难得出这样的结论：各个阶段的关键词基本上没有发生变化，都涉及到“行政机关”、“公务”、“公共权力”，但是为了回应现实发展的挑战而把这几个关键词加以组合从而把各种表现形式多样的行政活动吸纳到行政审判的范围之内。[page]

当然，由于行政审判是司法对于行政权的监督，是对公民权利的保障，所以不管是从权力本身的性质还是从权利保护的有限性出发，行政审判都是有界限的，在法国以下几个方面的行为不属于行政审判的事项：1、私人行为；2、立法机关的行为；3、司法机关的行为；4、外国国家行政机关的行为；5、政府行为。

（二）德国行政诉讼的受案范围

在德国,行政法院的受案范围限于公法争议的案件,行政相对人认为行政机关的公权或者高权措施或者行政机关的不作为侵犯了其人身权利或者财产权利,就有权向行政机关提起诉讼。其中,公权或者高权措施可以是行政法院或者公法人作出的,也可以是私人受行政委托作出的,不管是由谁作出的,只要侵犯相对人的权利,相对人都可以提起行政诉讼。此外,行政诉讼不仅限于行政相对人针对国家提出,乡镇之间、乡镇与上级行政机关之间、州与州之间、州与联邦之间所有关于公法上的争议,都可以彼此之间提起行政诉讼。比如,乡镇对其上级行政机关的决定不服就可以提起行政诉讼,一个乡镇认为另一个乡镇的建筑计划未考虑到本乡镇的利益,也可以提起行政诉讼。[2]

但是,行政法院受理的公法争议有几个例外：一是根据德国《基本法》、《行政法院法》等法律的规定,行政法院不受理公民控告行政机关的违宪案件,也就是说对案件合宪性审查的问题行政法院不能受理。[3]行政法院与宪法法院在受案范围上有重要的区分。宪法法院的职责是对法律及法院判决的合宪性进行审查,而涉及公法方面是否符合法律问题的审查由行政法院负责。比如,一个州认为另一个州侵犯了本州的法律权利,它首先要提起行政诉讼。但是,对于联邦与州之间、各州之间或者一个州内部属于公法范围内的争议案,如果通过法律途径还不能解决的,则由宪法法院予以裁决。二是对违反公序良俗的行政行为不能提起行政诉讼。因为在德国,提起行政诉讼需要说明具体理由,而公序良俗是一个不确定的概念,不能成为提起行政诉讼的理由。三是国防、外交关系方面的争议行政法院不予管辖。四是对于有关名誉权或者公共服务定价问题的争议通常是由普通法院受理的。比如在德国,公民认为水、电、煤气、有线电视等公共服务机构的收费标准不合法,通常要向普通法院而非行政法院提起诉讼。因为在德国,上述公共服务已经私有化,它们的服务定价和收费行为已经不是政府行为,就不涉及行政诉讼。相反,如果这些公共服务机构的定价和收费行为是受政府委托,就会成为高权行为,公民如果不服,就可以提起行政诉讼。可以看出，德国行政法院的受案范围主要取决于以下几个因素：1、行使公权或者高权措施或者行政不作为所引发的公法争议；2、主体包括公法人或者受委托的私人；3、侵犯了行政相对人的人身、财产或者其他权利。可以看出，不管行政活动的表现形式如何，正如德国《联邦行政法院法》第40条第1款所规定的那样，“所有不属于宪法范围的公法争议,如果联邦法院没有明确地规定由其它法院处理,都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配给其它的法院处理。”[4]也就是说只要具备了以上三个方面的因素，除了一系列的除外规定之外，都属于德国行政法院的受案范围。随着公民和行政的范围进一步扩大,政府的行政行为更是几乎无所不包地被纳入司法审查的范围以内。

不管法国还是德国，其行政审判的发展历程都试图扩大行政行为的涵盖面，更好地保障公民、法人的权益。在这些思想的启发之下，下文笔者将提出自己对于我国行政诉讼受案范围的观点。

三、我国行政诉讼受案范围的重构

笔者认为，我国行政诉讼受案范围的重构应当在保障人权思想的指导下确立具体的可行性标准，同时根据实际的情况作出除外性规定。

（一）受案范围的逻辑起点——人权

所谓逻辑起点既是一个学科、一种理论、一个体系的出发点，也是其落脚点。作为出发点，该体系的所有命题都能从逻辑起点推导出来，它决定该体系的逻辑结构；作为落脚点，该体系的所有结论都最终能归结到逻辑起点，这是逻辑起点的形式要求。另外，更重要的是逻辑起点决定体系的实质内容、价值目标、理论基础、学术导向和理论功能，这是逻辑起点的实质要求。[5]基于对逻辑起点概念的理解，笔者认为其对于任何一种理论和体系的构建是非常重要的，只有把逻辑起点弄清楚、弄准确的理论和体系才是开放而又有所归属的完善的理论和体系。所以，在重构我国行政诉讼受案范围时，必须要找对相应的逻辑起点，并由此出发进行构建。

人权是什么呢？在由联合国委托编写的一本人权文件中可以发现：“人权的概念有两个基本的意义。第一种意义是由于人作为人而享有与生俱来的不可剥夺的权利。它是来自每个人的人性中所具备的道德权利，并且它的目的是保障每一个人的尊严。人权的第二种意义是法律权利，它是根据社会——既包括国内社会，也包括国际社会——法律产生过程而制定的。这种权利的基础是得到被统治者的承认，而不是作为第一种意义之基础的与生俱来的法则。”[6]这种把人权分为道德权利和法律权利两种意义的定义具有代表性和合理性。其中的道德权利先于法律权利，因为人和人类社会先于法律而存在，而道德则是社会产生的必要条件，即有了人就有了道德权利，否则人就无法生存。正如米而恩所言：“道德在逻辑上优先于法律。没有法律可以有道德，但没有道德就不会有法律。”[7]道德权利是一种应然的权利，道德权利要通过法律或者其他社会中介法律化、制度化的作用转化为规范权利得以实现。

[1] [2] [下一页] [尾页]