论行政诉讼中诉的利益

摘要：“诉的利益”作为诉讼制度中的重要概念具有独立的程序意义，它不仅是当事人起诉权的核心，也是确定法院审理范围的基础。由于受到社会发展和政府职能转变等因素的影响，行政诉讼中“诉的利益”范围呈现出鲜明的扩大趋势。在此前提下，深入研究并发展“诉的利益”理论，对于我国行政诉讼制度的完善具有极其重要的意义。

关键词：诉的利益；行政诉讼；诉权

“有权利必有救济，无救济即无权利”是西方一句著名的法谚，权利的神圣与不可侵犯并非仅仅停留在人们的理想与追求之中，而是有赖于司法救济程序的有力保障。但是由于受到经济水平、政治、文化状况、法律政策等种种因素的影响或限制，司法程序的启动不是无条件的，并非任意主体以任意名义的起诉都能被受理，于是诉的利益这一概念就作为诉讼程序启动的前提被提出来。

一、“诉的利益”的性质分析

“诉的利益”作为程序法意义上的范畴，是行政诉讼中的基础性概念，它与当事人行政诉权的行使、法院审理范围的界定密不可分，因而具有独立的程序价值。

（一）“诉的利益”的定位——诉权的要件
诉的利益作为一个程序意义上的范畴源于民事诉讼，在传统的给付之诉中，争议双方的给付请求权之争本身就体现了利益牵涉，法院当然受理。然而随着确认之诉的出现，任何人都有可能就任何对象申请法院作确认判决，如果不对确认对象做出一定的限制，滥诉现象则不可避免。法院通过对诉的利益的甄别来达到限制确认对象的目的，起诉人必须对诉讼请求享有一定利益才能成为适格当事人，起诉才能被法院受理。因此诉的利益作为起诉资格的判定标准，成为了起诉权的核心要素。
行政诉讼引入诉的利益理论，是因为行政诉讼中同样存在判断什么样的起诉是适格之诉的问题。虽然行政诉讼能够为公民利益提供有利的保障，但是必须承认，审判权不是万能的，“法院只对能够审查的行为，由合格的当事人在适当的时候提起的诉讼才能受理”。[①]而法院审判权范围的确定取决于三个要素：法院的受案范围、适格的起诉人、恰当的起诉时机。其中，起诉时机从被诉行政行为的成熟程度方面对审理范围进行限制，受案范围针对于被起诉行政行为自身的可诉性，而适格的起诉资格则是从主体因素进行限制。判断起诉人是否适格的重要标准就是起诉人对于诉讼是否具有诉的利益，即法院通过“诉的利益”来保证起诉人与案件审理有一定的关联性。

在程序法中，诉的利益“是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而做出主张)面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼,从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生” [②] 。因此，诉的利益是当事人在起诉时的自我主张，至于该利益能否得到认可，则取决于审判机关的判断。对于诉的利益审查愈严、限制愈多，当事人所主张的利益被认可的范围就愈小，滥用诉权的现象就能被很好地避免，行政效率便得到了有力的保障；与之相反，对诉的利益审查愈宽、限制愈少，则逾多的主张可能被纳入审判程序，当事人的诉权则可以在最大范围内得到实现。所以行政诉讼中对诉的利益的审查，旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑，进而避免无意义的诉讼阻碍行政效率的实现。由于诉讼途径是保障公民利益免遭公权力侵害的最后屏障，而诉权是公民利益得到司法救济所必需的程序权，所以对诉的利益的界定应当以当事人利益为首要考虑因素，这一主导思想在行政诉讼起诉资格不断扩大的过程中得到了充分的体现。

（二）独立的程序价值
行政诉讼中，当事人享有适格的诉的利益，意味着当事人的实体权利受到了行政行为的不利影响，有启动司法程序进行救济的必要。虽然诉的利益与当事人的实体权利密不可分，但从性质上讲，诉的利益仍然是程序性的诉讼要件。一方面，行政诉权的性质就是程序权，行政诉权的行使以起诉权为重点，以获得公正审判为理想结果，其内涵当中并不包含胜诉权。原告能否胜诉，取决于实体主张是否能够得到法律的支持。从程序法的意义而言，当事人只要认为其利益受到行政行为的不利影响，就可以提起行政诉讼，并不需要证明实质损害的发生，换句话说，实质损害发生与否并不影响当事人的起诉资格，它只对当事人最终能否胜诉有影响。进一步来讲，当事人享有起诉资格，也仅仅是得到司法救济的机会，其是否享有最终的胜诉权，则要依据更为严格的审查标准，经过严密的庭审程序，考察起诉人的主张是否符合法律要件之后才能确定。因此，查明作为被告的行政主体行为是否违法，以及判定原被告双方的实体权利义务，都是审判阶段的职能，不应当在案件受理前以审查诉的利益的名义，对原告的实体权利做出判断，从而剥夺公民获得司法救济的机会。
总之，诉的利益是行政诉权的重要组成部分，也是行政诉讼启动的程序性要件，承认诉的利益独立的程序价值，是对当事人自主性和主体性的尊重。

二、“诉的利益”的界定

（一）影响“诉的利益”界定的因素
1、权益保护范围的变化
传统的行政法理论产生于自由经济时期，在市场占绝对主导地位的社会管理模式下，人们所追求的自由是一种消极的自由，即“从何处得到自由”，人们普遍接受的观念是“当政府权力的行使仅限制在保护生命、自由、财产时，公民就名副其实地自由了。”[③]此时，政府的职责就是严格执行立法机关制定的法律，为公民的自由提供保障，其作用无非是一部机器中的“传送带”，立法机关制造出法律，行政机关在社会管理中加以运用，如果出现问题就送到司法机关去解决。到了19世纪后期，市场在社会管理中的无力表现尽显无遗，社会矛盾激化，人们需要政府积极行动起来，并且开始追求一种积极自由，即“向……延伸自由”，人们转而相信“个体能够在政府的帮助下实现他们的最大潜能”。[④]顺应这一趋势，政府的事务已经远远超出了原有的司法、警察和战争防御的范围，逐渐延伸到包括公共教育、交通、交通、邮政等在内的社会服务领域。伴随着政府职能由“公共权力”向“公共服务”的转变，法律保护的范围相应的产生了变化，并对行政诉讼中诉的利益的界定产生重大的影响。[page]

（1）从 “自然权利”到“社会权利”的扩大
在古典自然法学“天赋人权”的理念中，生命、财产、自由是个人权利的核心。在以行使“公权力”为特征的传统行政模式中，法律对于公民权利的保护着重于“自然权利”，即人的生存权，是一种较为低层次的权利保护，政府在维护公共秩序的过程中只要不主动侵犯私权利，即是安全的。但是当社会发展到政府不仅要保证公民的生存，还要使其生活得更好的时候，公民权利的范围扩展到了更高层次的“社会权利”。公共事业的提供和社会福利的保障成为了政府必须承担的义务，与之相对应的是公民享受这些服务的权利，就业权、环境权等新型权利被纳入了法律保护的范围，法律对于权利的保障已经不限于人的自然属性，转而强调为个人充分发展物质、智力和精神活动提供必要的条件。这意味着承载着权利救济功能的诉讼制度必须与之相适应，因此，调整诉的利益的范围，将社会权利的保护融入诉的利益的范围，是落实上述权利的具体体现。

　　（2）从“法定权利”到“法律保护的利益”扩大
由于早期行政行为的作用范围有限，当时与之相应的传统行政诉讼理论认为，“法院的功能在于遏制，司法审查的指向在于把行政机关禁锢于国会所颁发的指令范围之内”。[⑤]因而法院受理司法审查的范围也很有限，起诉人只有在行政行为侵害其“法定权利”，也即该权利受到宪法或法律明文保护的情况下，才能请求司法救济。随后政府角色的转变，对传统行政诉讼模式构成了极大的冲击。一方面，在行政行为已经“无孔不入”的情形下，公权力与私权利的接触范围扩大，对公民利益构成了更大的威胁；另一方面，在给付行政的理念下，越来越多的政府行为不再是针对具体相对人做出，而是提供给社会大众。“法定权利”标准将大量的相关利益排除在法律保护范围之外，已经显得不合时宜。此时的行政诉讼进入了“法律保护的利益”时代，对于消费者、竞争者等行政行为直接相对人之外的相关利益人的保护得到了理论与实践的认可。这种变化使得行政诉讼中有关诉的利益的界定标准从传统的“法定权利”扩大到“法律保护的利益”。

2、司法权与行政权关系的协调
行政诉讼的功能之一，就是控制行政违法行为，约束行政权力的滥用，因此在奉行三权分立与制衡的国家，行政诉讼向来被当作司法权制衡行政权的主要形式，是保障三权平衡制约的重要一环。但是由于权力制衡具有显著的相互性这一特点，因此每项国家权力都不得不为避免自己遭到其他权力的责难而谨慎行使自己的制约权，司法机关也不例外。
一方面，行政诉讼不仅成本高昂，而且必然造成行政行为的延迟与不确定，这在某种程度上与行政权力行使过程中对效率和信赖的追求相矛盾，倘若对诉的利益不加限制，则当事人很可能仅仅因为情绪上的不满而对与自己没有利益牵涉的行政行为提起诉讼，这不仅是对诉权的滥用，更会造成行政效率低下，司法资源浪费的后果。因此，通过运用诉的利益作为判断权衡的技术手段，将司法权对行政权的干涉限定于必要的范围是十分必要的。另一方面，如果对原告诉的利益审查过严，拒绝相关人的起诉，那么对于社会大众来说，“它意味着政府的非法行为可能无法受到挑战，意味着公共行政的标准可能无法得以维持，也意味着法律原则不能发展”[⑥]。因此，合理界定诉的利益关系到司法权与行政权之间关系的平衡与协调，是司法机关理智运用审判权的体现。

3、司法救济的必要性
人们之所以为诉讼程序的启动设置“诉的利益”这样一道门槛，是因为“只具有法律关系还不足以顺利地提起诉讼,为了起诉就必须使具体关系处于这样一种状态：在这种状态下,诉讼权利被要求达到需要运用判断解决的程度”[⑦]。这种状态在行政诉讼领域中体现为，原告不仅要证明其利益受到行政行为的不利影响，该利益还必须具有予以司法救济的必要性。
所谓必要性，主要包含两个含义：一是当事人的请求必须能够适用法律解决，现实社会中总有一些事项是不适合由法律解决的。例如纯粹的政治性行为，国防、外交、经济政策、宣布战争等行为都被视为当今政治生活中的敏感领域，与国家的安全稳定息息相关，“从社会的保卫和防御的角度来看，它们是如此的重要以至于他们不应该被限制在法律的范围内”[⑧]。又例如某些专业行为，主要是艺术性或学术性评定行为，行政机关因其办事机构的性质，可以在很多专业领域运用专业资源进行决策，法院因为不具备这样的资质而不能取代行政机关做决定。对于这些被排除在行政诉讼之外的行为，只能在行政系统内部寻求救济，而不享有诉的利益。二是穷尽行政救济，即行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部的救济手段，在行政救济不能达到理想效果的情况下，才能请求司法救济。法律做如此规定，是因为所有救济途径构成的体系可以形成一个金字塔结构，行政诉讼因为其保障最为有力，成本也最为高昂，因而处于金字塔的顶端位置。行政救济优先，不仅有利于行政系统内部的自我改进，也为最终的行政诉讼中法院调查事实、搜集证据减轻了负担，使有限的司法资源更有效地运用。因此，如果起诉人的诉求不符合上述要求，则不具有获得司法救济的必要性。

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