社会矛盾化解与行政诉讼制度

　　当前，我国改革开放进入了关键的攻坚期，空前的社会变革给我国社会带来巨大进步和活力的同时，也带来很多社会矛盾和问题。依法化解社会矛盾、维护社会稳定，对于保障人民安居乐业，促进社会和谐健康发展与长治久安具有重要意义。行政诉讼作为一种监督行政权力行使、保障人民群众合法权益的法律制度，对于化解社会矛盾特别是由行政权力引起的社会矛盾具有特殊意义。本文围绕“社会矛盾化解与行政诉讼制度”这一主题，对当前我国社会矛盾的特点，行政诉讼制度在化解社会矛盾方面具有的独特地位，完善行政诉讼制度促进社会矛盾化解等问题进行讨论。

　　一、当前我国社会矛盾的特点

　　改革开放30多年来，随着经济的快速发展，我国的社会结构发生了巨大变化。伴随着社会主体的不断多元化，不同主体的利益也开始日趋多样化，社会主体间的利益冲突和矛盾不断增多与凸显。目前绝大多数社会矛盾所涉及的是具体利益矛盾，是非对抗性的、非政治性的人民内部矛盾，是可控的、可预防的、可化解的。

　　(一)当前我国社会矛盾的主要类型

　　通过对当前我国社会矛盾所涉及的关系主体与利益内容作观察，我们可以将社会矛盾区分为三大类：

　　1.与公权力直接相关的社会矛盾。是指个人和私人组织因与公权力主体在具体利益方面存在冲突和争议而引发的社会矛盾，这类矛盾在我国社会矛盾类型中居于主导地位，是最需要关注、最需要下工夫进行化解的矛盾。主要集中在农村土地征收征用及村务方面，城镇房屋拆迁方面，国有企业改制方面，企业军转干部和复员退伍军人方面，重大工程移民安置补偿方面，部分领导干部违法违纪、作风不正方面，涉法涉诉方面，等等。

　　2.私人主体间民事纠纷方面的社会矛盾。私人主体间的民事纠纷是社会普遍存在的矛盾，有邻里之间的琐碎小事、家庭内部纠纷，民事主体之间普通的债权债务和物权纠纷，也有具有重大社会影响的劳动争议纠纷、非法社会集资纠纷等。现在还有一个值得关注的现象就是地方上一些具有保护伞的黑恶势力开始介入民事经济纠纷，使社会矛盾进一步复杂化、激烈化，有的地方政府某些领导入股当地企业，当该企业与其他民事主体发生民事纠纷时，便以公权力介入该民事纠纷，使得社会矛盾升级。

　　3.以犯罪形式存在的社会矛盾。犯罪是社会矛盾的最激烈方式，是犯罪个体对抗社会、破坏社会秩序的最极端表现。对于这类社会矛盾，有两个现象值得关注：一是有特殊背景的罪犯所实施的犯罪，由于他的特殊背景及其在实施犯罪过程中的特殊言语或行为，往往会造成大的社会影响，并引起网络群体性事件，潜在地埋伏着更大的社会矛盾;二是在对犯罪行为的审判和执行刑罚过程中，由于极少数司法工作人员徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权，致使被告人无罪、轻罪或者提前假释或者无辜群众被错判等，将本来以犯罪形式存在的社会矛盾演变成了与公权力行使有关的社会矛盾。

　　此外还有极少数社会矛盾属于历史遗留问题所造成的社会矛盾以及少数国内外敌对势力挑起的矛盾。

　　(二)当前我国社会矛盾的主要特征

　　当前，我国处在错综复杂的社会转型时期，社会矛盾的总体态势呈现如下几个特点：

　　1.社会矛盾数量多、涉及领域广。根据国家信访局统计，从1992年开始到2004年，全国信访总量连续12年呈攀升趋势，年均增幅在10%以上，其中2004年全国信访总量达到峰值，共1373万件。2004年以后虽然总量有所减少，但每年也都维持在1000万件以上，处在高位运行状态，这对社会稳定构成了严重威胁。最高人民法院统计显示，2006年全国法院结案数量为855.5万件，而2010年达到1099.9万件，近5年来结案数呈不断上升趋势。同时我国社会矛盾涵盖了民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷、犯罪等多种形式，涉及前面述及的农村土地征收征用及村务、城镇房屋拆迁、国有企业改制、企业军转干部和复员退伍军人等多个领域。

　　2.社会矛盾表现方式在某些层面有过激化、暴力化倾向。由于复议、诉讼等救济渠道不畅通，许多当事人抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识，采取诸如围堵和冲击党政机关，拦截领导人车辆，非法集会、游行、示威，堵塞、阻断公路、铁路交通，聚众闹事、打砸抢烧以及自焚等过激化和暴力化方式。甚至还出现了一些人由于无法通过正常渠道获得救济开始残杀无辜人群的现象。

　　3.群体性社会矛盾开始呈蔓延趋势。群体性事件从1994年开始统计，由1994年的1万多件上升到2004年的7.4万件，增加6倍还多，2009年达到9万件。参与人数从1994年的73万人次上升到2004年的376万人次。值得注意的是出现了无直接利益参与者的现象，许多与事件并无直接关联的无辜群众认为平时自身利益没有得到切实维护，改革发展成果没有得到共享，产生“仇富、仇官”等心理以及怨气和不公平感，也借机参与到群体性事件中。无直接利益者参与群体性事件，事发突然、动机多样、升级较快，导致预防难、排查难、处置难、善后难，对此现象需要特别加以重视。

　　4.社会矛盾呈现私权利之间社会矛盾和私权利与公权力之间社会矛盾相互交织的现象。纠纷主体由单一性向多样化发展，由过去的公民与公民间的纠纷发展为公民与公民、公民与组织、企事业单位、行政机关以及它们相互之间的利益纷争。值得注意的是各种社会矛盾都会直接或间接涉及公权力。有一些本来与公权力无关属私人之间的社会纠纷，由于行政机关或者司法机关处理不当，使得一方私人主体开始将矛头指向公权力主体，由此间接演变为私权利与公权力之间的社会矛盾。

　　5.社会矛盾的信息化传播、网络化表达。随着互联网、手机等信息化工具的日益普及，而且由于它们的低成本传播、隐蔽性、难以监管等特点，一些社会矛盾的当事人或者普通民众开始通过互联网、手机等传播社会矛盾尤其是涉及公权力的社会矛盾，形成网络性群体事件给政府造成压力，从而达到化解社会矛盾的目的。同时也有一些人通过网上发帖、手机短信、电话通知等方式联系，进行非法游行、集会和示威，制造并扩大社会矛盾。因此，我们需要特别关注互联网背景下社会矛盾的处理与应对。

　　6.社会矛盾多发生在基层。目前我国绝大多数社会矛盾纠纷来源于基层，扩大和升级也多在基层。同时，由于目前基层法院处理案件时受到不当干预，很难做到严格依据事实和法律判案。因此，作为社会公正最后一道防线的司法诉讼没有发挥化解社会矛盾的应有作用。很多群众感到在基层当地无法解决纠纷，于是开始不断上访。

　　(三)很多社会矛盾由行政权力行使不当所引发

　　行政权力行使不当往往是引发大多数社会矛盾特别是官民冲突的直接原因。具体有以下几种情况：

　　1.决策违法或不当。部分政府及领导没有坚持科学民主依法决策，重大事项决策前没有进行缜密的科学论证，没有与群众进行沟通，没有进行

　　风险评估和合法性审查，草率行事，没有取得群众的真心理解和支持，致使一些群众对一些重大决策、重大工程项目不理解、不配合，甚至抵触。

　　2.执行违法或不当。一些政府机关及工作人员在行政执法时超越、滥用职权，违反法定程序，个别人员还贪污受贿、以权谋私，存在着严重违法行为。另外一些执行行为虽然是合法的，但是由于工作方式简单、粗暴，存在着官僚主义和特权主义倾向，致使人民群众对执行工作不满。

　　3.行政不作为。一是应该配套的政策缺乏导致社会矛盾激化。比如我国兴建了一大批大中型水库，但是在水库移民生活保障和扶持方面长期缺乏具体政策引导，造成各地补偿标准不统一、标准过低等问题，引发大量社会矛盾，直到国务院于2006年颁布了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。二是没有履行好保护人身权、财产权职责。法律法规要求政府履行的义务政府没有履行，致使公民人身、财产受到损失引发社会矛盾。三是基层政府没有及时化解社会矛盾。社会矛盾主要出现在基层，矛盾发生后，一些政府机关敷衍了事、消极应对，使得矛盾不断扩大和升级，并最终演变为群体性事件。

　　4.程序不透明，信息不公开。一方面，少数官员由于官僚主义作祟，习惯暗箱操作，也有的为了进行权力寻租，不公开决策和执行的标准、条件等具体信息，致使人民群众对行政决策和行政执行不理解、不配合，容易引发双方冲突;另一方面，一个本来可控的小的社会矛盾发生后，政府没有及时进行解释和说明，使得部分别有用心的人借机制造并散布谣言，很多不明真相的群众受人利用参与了大规模群体性事件。

　　二、行政诉讼是化解社会矛盾的重要途径

　　(一)行政诉讼在化解社会矛盾方面具有独特性

　　行政诉讼是通过诉讼程序解决行政争议的制度，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院依法行使行政审判权解决行政争议的活动。1989年《行政诉讼法》建立的行政诉讼制度是我国三大诉讼制度之一，是解决行政争议的基本制度，也是化解社会矛盾特别是官民社会矛盾的主要渠道。行政诉讼在社会矛盾化解中具有特殊的作用与意义。

　　从社会矛盾的主要类型来看，农村土地征收征用、城镇房屋拆迁、国企改制、重大工程移民安置等当前我国社会最主要矛盾和焦点矛盾都与行政权行使直接相关，是行政机关的行政行为违法或不当所引发的社会矛盾;部分领导干部违法违纪、作风不正等方面的社会矛盾中绝大部分涉及的是行政部门领导干部;涉法涉诉方面的社会矛盾中有相当部分是当事人对行政案件的判决不服，行政判决执行难，法院审判人员在行政诉讼中滥用职权、枉法裁判等所引发的。至于私人主体间民事纠纷方面的社会矛盾，有很多是由于行政权介入后使得该矛盾不断升级和扩大，呈现民事纠纷的社会矛盾和与行政权相关的社会矛盾交织的现象。在以犯罪形式存在的社会矛盾中，也有一些是由于行政机关工作人员在行使行政权中实施贪污贿赂或渎职犯罪等行为，使得一方面该工作人员要面临刑事诉讼，另一方面行政机关所实施的违法行为侵害了行政相对人合法权益而引发相对人与行政机关的社会矛盾。由此可见，与行政权行使直接相关的社会矛盾横跨了我国当前社会矛盾的各个类型，而且是其中居于主导地位的、有较大社会影响和潜在社会危害的一类社会矛盾。而行政诉讼的目的和本质就是解决行政争议，化解行政机关与相对人之间的社会矛盾，控制和规范行政权行使，维护和保证相对人合法权益。因此，化解与行政权行使直接相关的社会矛盾是行政诉讼的基本目的和功能。

　　从社会矛盾的主要特征来看，社会矛盾中有很多属于与行政权行使直接相关，且涉及行政领域的各个方面;社会矛盾表现方式呈现过激化、暴力化倾向，有相当一部分是由行政权引起的，由于双方地位不平等，无法通过正常渠道寻求救济而导致;群体性社会矛盾、社会矛盾的信息化传播、网络化表达以及社会矛盾的基层性也多针对与行政权行使直接相关，绝大部分社会矛盾是行政权违法或不当所引起的;而社会矛盾呈现私权利之间社会矛盾和私权利与公权力之间社会矛盾相互交织的现象这一特征本身就说明了与行政权行使直接相关的社会矛盾的重要性。可见，与行政权行使直接相关的社会矛盾涵盖了社会矛盾的各个主要特征，而且这些特征也主要是通过与行政权行使直接相关的社会矛盾而得以体现并展示出来。就社会矛盾频发的主要深层次原因来看，行政权力行使不当、履行职责不到位是我国当前社会矛盾频发的主要深层次原因之一，也是官民社会矛盾爆发、群体性暴力事件频发的直接原因。

　　(二)行政诉讼在化解社会矛盾方面所存在的问题

　　自1989年建立行政诉讼制度以来，行政诉讼在解决行政争议、化解官民社会矛盾方面发挥了重要作用。但是仍存在一些问题，这些问题也在很大程度上制约了行政诉讼功能的发挥。具体表现在：

　　1.少数行政机关对行政诉讼仍怀有抵触情绪，对行政审判不予配合。在行政相对人提起诉讼的情况下，一些行政机关及其工作人员不能正确对待原告，不能自觉接受行政诉讼，甚至干预行政审判。一位法官撰文指出，我国行政诉讼困难重重，其中最主要的原因是行政权优越于司法权，司法权威弱。有些行政机关对法院审查其具体行政行为合法性仍不能理解，对法院受理行政案件仍表示出不满和抵触情绪，不协助、不配合，甚至借故刁难法院。

　　2.行政诉讼人均案件数量畸低，行政相对人诉讼观念有待提高，相对人对司法不信任。行政诉讼坚持不告不理原则，诉讼只能由权益受到损害的行政相对人启动。自产生以来，我国的行政诉讼一直身处“案件少、告状难”的困境。我国人均行政诉讼案件数量畸低，并不是因为行政机关执法水平高、公民的合法权益较少受到侵害。从每年各级信访机构收到的近于天文数字的来信来访中可以看出，行政案件少，并不是行政争议总量少，而是大量的纠纷没有被诉到法院。而行政诉讼案件少的原因之一就是行政相对人权利意识不强、诉讼观念严重滞后。我国长期在自然经济模式下发展，超强的宗族统治以及崇尚儒家文化的背景，导致民众缺乏权利意识和诉讼意识。另一个重要原因是，当前司法腐败还比较严重且呈蔓延趋势，这也导致了民众对法院、行政诉讼制度的不信任。

　　3.行政审判阻力大、从事行政审判业务的法官独立难。20多年的行政诉讼实践充分显示，司法机关实际上为多种非司法力量所控制，司法权行政化、地方化趋势明显，司法实践中有“选准了管辖法院等于官司赢了一半”的说法。我国的行政审判距离“法院独立”、“法官独立”的目标尚有相当的距离。不仅行政审判外部环境有待改善，人民法院内部也要为加强行政审判组织和法官个人的工作独立性创造条件、提供制度保障。

　　4.行政案件审判质量有待提高。我国的行政诉讼制度虽然获得了长足进步，但在行政案件的

　　审判方面存在着很多问题。如有些案件应当受理而不受理、超审理期限审结案件的情况比较普遍，撤诉率过高，其中大多数为“非正常撤诉”等。此外，在行政案件审判中，适用法律不正确等问题也普遍存在。

　　5.行政诉讼制度有待进一步完善。我国的《行政诉讼法》实施已有20多年的时间，其间最高人民法院虽然出台了很多“解释”、“规定”以完善行政诉讼制度，但由于《行政诉讼法》尚未修改，因而很多问题难以从根本上解决。主要包括：一是行政诉讼目的不明确，二是受案范围太窄，三是受保护的公民权益范围有限，四是行政诉讼案件初审管辖法院层级过低。此外，目前的行政诉讼制度中还存在着公益诉讼无法提起、经过行政复议的案件的被告规定不合理等问题。

　　以上这些问题使得法院很难独立、公正地审理行政案件，行政相对人提起行政诉讼的成本非常高昂且面临很多非法律风险，在面对强大的地方政府及其部门时，试图抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，通过越级上访、集体上访、群体性事件等非正常渠道去实现自己的诉求，非但原来的社会矛盾没有化解，还容易引发新的更大的社会冲突。

　　三、如何发挥行政诉讼在社会矛盾化解中的作用

　　针对我国行政诉讼在化解社会矛盾方面所存在的现实问题，为了切实有效地解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定，应寻求积极的对策予以应对。

　　(一)修改《行政诉讼法》

　　修改《行政诉讼法》是完善我国行政诉讼制度的当务之急。可以尝试从以下方面着手：

　　1.增加“解决行政争议”的目的。争议的存在是启动诉讼程序的动因，解决争议是人民法院的根本任务，正确及时审理案件最终要落实到解决争议上。“解决行政争议”这一目的的增加也有利于其他相关具体行政诉讼制度的设计，从而有效化解社会矛盾。

　　2.明确规定法官独立。建议增加“法官依法独立审理、裁判行政案件，不受任何干涉”的条款。法官应当独立，这是由行政诉讼案件的特殊性决定的，由于行政诉讼案件中行政干预的可能性大大高于刑事诉讼和民事诉讼案件，因此，强化法官在案件审理中的独立地位显得非常必要。

　　3.将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围。为解决当前行政诉讼受案范围过窄的问题，建议将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围，并建议规定由人民检察院以公益代表人的身份提起行政诉讼。

　　4.确立司法权威，破解“执行难”难题。为解决行政判决执行难，建议在修改《行政诉讼法》时增加相关规定，强化完善执行的程序并增加保障执行的手段，如确立“藐视法庭罪”，规定行政机关拒不履行判决、裁定，情节严重的，对该行政机关的负责人和直接责任人员以藐视法庭罪论处。藐视法庭罪的确立，对于改善司法环境、提升司法权威具有政策导向作用。

　　5.完善管辖制度。具体的建议包括：以县级以上人民政府为被告的行政案件，由中级人民法院管辖。以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖;如果原、被告在同一个法院辖区，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。行政诉讼被告的特殊性，使得地方政府的法外干预严重影响行政审判的独立和公正。所以需要通过提高审级、指定管辖等方式，解决基层法院遭受外来干预等问题。

　　6.确立公益行政诉讼制度。建议在我国确立公益行政诉讼制度。当公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。公益诉讼是为了纠正公共性不当行为，而某些不当的公共性行为可能与提起诉讼的人并不存在个人利益关系，因此需要赋予检察机关、社会团体和普通民众在行政行为损害公共利益时的起诉资格。检察院是法律监督机关，它应当是提起公益诉讼的主体。为了防止检察院怠于行使职权，应当规定，检察院不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起。

　　此外，还应进一步完善证据规则、行政裁判的类型以及调解制度等。

　　(二)加大宣传，提高全社会对行政诉讼的认识

　　在注重行政诉讼制度建设的同时，应当更加重视培育全体社会成员，尤其是行政机关及各级领导干部的依法行政观念和诉讼观念。我国所走的法治之路不是西方渐进式的、自下而上的模式，而是由政府主导推进的、自上而下式的模式。社会主体的权利意识和法律意识的生成与扩张，除了市场经济的自身培育外，在很大程度上依靠政府对权利观、法治观的弘扬与推动。西方国家的权利观念和法治传统是在市场经济“自然”发生过程中，历经数百年才逐步演化而成的，当代中国不可能等到人们的权利意识和法治观念普遍形成的时候才去着手建设法治。因此，未来特别需要政府加强对法律的普及与宣传。

　　(三)改革司法体制机制

　　我们提倡法官在审理行政案件时要有勇气排除来自各方的干扰，但我们更应为他们依法独立公正地行使审判权提供法制上的保证。行政审判外部环境的改善在很大程度上有赖于司法改革，特别是其中的法院体制改革。经过多年的讨论，越来越多的学者、实务工作者和普通民众认识到中国进行法院体制改革的必要性和急迫性。学者们提供了很多有益的建议。如关于法官任命与管理，有学者建议由同级人大常委会任命改为由全国人大常委会统一任命;也有学者建议对法院系统实行条条管理，从最高法院到地方各级法院实行下级服从上级的管理模式，在中央垂直管理一时无法实现的情况下，建议将地方法院的人事管理权集中到高级法院，实行“上管一级”的管理模式。至于法院经费，学术界和司法界普遍建议由中央财政统一管理。

　　法院体制改革非一朝一夕即可完成的宏伟事业。好的外部执法环境“等不来”、“靠不来”，要靠每个公民、社会各部门和法院共同努力争取。我们每个人都可能是司法不公正的潜在受害者，我们每个人都可能是不断蔓延的社会矛盾特别是群体性暴力事件的潜在受害者，我们每个人都可能是社会动荡、社会混乱的潜在受害者。从这个意义上讲，完善行政诉讼化解社会矛盾，是每个公民的责任，每个公民都有义务努力实现司法公正、维护社会稳定、建设和谐社会。