基层人民检察院行政诉讼检察监督工作调研报告
一、近五年长春市某区检察院行政检察监督工作开展现状
1989年《行政诉讼法》的出台被喻为是“当代中国法治进程中最为重要的事件之一”①，但是其规定的行政检察监督的实施成效却步履艰难。 2007年，长春市某区人民检察院成立民事行政检察科。自2007年以来，该院共受理行政申诉案件4件，提请抗诉案件3件。到目前为止，上级检察院提出抗诉2件，经人民法院再审后改判1件，维持原判1件。向人民法院发出再审建议2件，人民法院采纳启动再审程序1件。支持起诉2件，息诉2件。
二、基层检察院行政诉讼监督制度运行不畅通的原因
(一)立法缺失导致行政诉讼检察监督力度不够
行政诉讼法既然对于检察机关对行政诉讼的监督规定为全面监督，全程监督，就应当包括提起行政诉讼，支持起诉，进行庭审监督，提起上诉、抗诉等多种监督方式，而我国行政诉讼法只规定抗诉为唯一的监督方式。由于没有对于检察监督职权的具体规定，如没有规定检察机关对于行政诉讼实行法律监督的具体介入时间、形式，也没有具体规定检察机关在诉讼活动中的地位和权限，对于检察监督的范围也缺乏统一的标准，这就会导致实践工作中对于监督的内涵和外延会与立法目的出现各方面的差异，以至于造成行政检察监督工作难的结果。②实践中，也正是由于立法缺失而导致法院对于行政诉讼的检察监督工作出现抵触情绪。实践中，法院通常在阅卷及调查等方面不积极配合检察机关，导致行政检察监督工作频频受阻。
(二)基层检察院无直接抗诉权，致使监督工作运行困难
我国《宪法》第一百二十九条规定：人民检察院是国家的法律监督机关。《行政诉讼法》第十条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。根据上述条款，检察机关对于法院的行政审判活动应是全面、全程监督。但是《行政诉讼法》第六十四条对检察机关的监督权作出了明确的限制，将监督范围限定在法院已经发生法律效力的判决、裁定。如此可见，抗诉是我国行政诉讼法确立的检察机关对行政诉讼进行监督的唯一方式。
按照行政诉讼法第六十四条规定，人民检察院发现同级人民法院的判决、裁定有错误的，应当提请上级人民检察院抗诉。由此看来，基层检察院无直接抗诉权。但是由于抗诉案件大多数都发生在基层，从实践中看，基层检察院大量的接触实际工作，对于行政案件的情况更加熟悉，而大多数的当事人也是到审判法院的同级检察院反映情况。但是法律规定基层检察院拟抗诉的案件，必须上报市级检察院，基层人民检察院无直接抗诉权。然后这种规定却直接导致办案环节增多，办案周期冗长，并且导致了调查难取证难的现象，不利于抗诉活动的健康发展。
(三)案源不足是制约行政诉讼检察监督工作的瓶颈
行政诉讼检察监督工作的案源不足，是由于行政案件的当事人对检察机关行政检察监督职权的了解不足，对于行政诉讼案件的判决或裁定不服，当事人往往采取到法院申诉的方式而不会到检察机关提起申诉。同时行政抗诉案件审理的周期太长也是当事人不愿意到检察机关申诉的主要原因。行政抗诉案件久拖不审、久审不决，致使当事人对于检察机关的抗诉完全失去信心。一个抗诉案件的结果往往会经过半年甚至是更长的时间，办案周期过长，根本无法满足申诉人的申诉目的，同时，检察机关在审查行政案件的同时也并不必然会引起再审程序，并不会影响判决的执行，当事人也就失去了继续进行诉讼的意义。
(四)再审检察建议不能应有功能，无法达到预期效果
再审检察建议，是指人民检察院在办理行政抗诉案件中，认为人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确有错误，建议启动人民法院再审程序的一种监督方式。自2007年以来，长春市某区检察院民行科共发出检察建议3份，人民法院采纳再审检察建议并启动再审程序的仅有1件。从表二可以看出，检察建议并没有得到广泛的应用，通过调查得知，再审检察建议不受重视的主要原因在于本身不予被认可。《行政诉讼法》规定了人民检察院有权对法院的行政诉讼活动进行监督，但是只规定了以抗诉的方式进行监督，而没有规定再审检察建议的方式，这使得再审检察建议在运用实践的过程中没有法律依据，而无法得到法律支持。
(五)检察机关自身客观环境造成
行政检察干警的配备力量虽然逐步加强，但仍不能满足工作的需要。根据调查，该区人民检察院民行科共有检察干警五名，由于历史原因，年龄结构趋于老化，平均年龄为45岁，且基本没有经过正规法学教育与理论培训，群体知识结构不合理，队伍的状况不能适应发展的需要，同时基层院民行队伍不稳定，民行干警流动过于频繁，这些问题已经严重制约基层检察院行政诉讼监督工作的全面发展。
行政检察部门的工作条件虽有改善，但经费仍很困难。在这种情况下，检察机关的法律监督工作开展起来举步维艰。民行科的办案经费每年只有几千元，这里包括一切开支，远远不能满足需要，严重影响了民事行政检察监督工作的正常运行。
三、完善行政检察监督机制的对策
(一)不断完善检察机关的行政抗诉制度
法律已经赋予了检察机关对行政诉讼活动的进行监督的权力，却不为这种权力的执行制定相应的程序。既然抗诉是行使行政检察监督的唯一方式，那么对于行政检察抗诉的程序，期限就应该进行具体化的规定，同时应当赋予检察院以完整的抗诉权。在具体的程序中，如调卷权、审限、审理程序等在检察机关与审判机关不统一的问题上，应当制定统一的规范，进行明确规定，从而促进司法公正的实现。
同时，认真细致制作行政抗诉书是有效提起抗诉的先决条件。抗诉书是检察机关针对法院已经生效的行政判决和裁定直接作出的否定式法律文书。如果抗诉理由陈述的不充分，不能完整、准确的表达监督意见，就会直接影响到法院是否会采纳抗诉意见，是否会作出改判意见等决定性结果。所以行政抗诉书应当紧扣原审判决或者裁定所产生的错误展开论证，并且应从客观证据出发来分析法院裁判是否违法或者错误。
而对于大多数学者所提出的再次抗诉权，笔者并不予赞同。再次抗诉权只能使庭审活动没完没了的进行，不仅浪费司法资源，而且并不必然引起正确的审判结果。笔者认为，对于抗诉之后没有改判的案件，如果认为有必要继续进行抗诉的，可以由上级人民检察院提请人大常委会来确认，人大常委会认为再抗诉有道理的，才应再建议法院再审，而此时人大可以对审判活动进行监督。
(二)多种监督方式并行
1.提高再审检察建议的质量，完善再审检察建议的相关配套制度。再审检察建议虽然相对于抗诉来说，更具有“柔性”，更容易被法院接受并纠正错误，但是实践中，检察机关应把抗诉案件作为作出再审检察建议的标准，加强再审检察建议的说理性，充分论述再审的理由，准确认定法律关系，切实提高再审检察建议的质量。同时对于采纳再审检察建议的人民法院，如果启动再审程序，应当通知检察机关，不启动再审程序的，应当作出书面说明理由送达检察机关。而由于再审检察建议启动的再审程序，检察机关也应当出席法庭，担任法律监督机关的角色，发挥监督机关的职能。
2.赋予基层检察院提起公诉权，完备行政诉讼监督职能。检察机关提起行政公诉，是指涉及国家和公共重大利益而又无人起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件，由检察机关代表国家提起诉讼，请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法审查。③对于公益诉讼，民行科也曾经进行过大胆的尝试，但由于立法上的缺失，导致举步维艰。由于我国由于长期的封建思想统治，以至于长期以来，人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。鉴于此，作为法律监督机关的人民检察院，如果没有提起行政诉讼的权力，显然与检察机关的法律监督职责是相违背的。因此，立法有必要赋予检察机关对行政案件的起诉权。
3.赋予检察机关参与诉讼权。与抗诉这种事后监督方式相比，检察机关参与诉讼应属于事中监督。参与行政诉讼是指检察机关以国家法律监督机关的身份参加到已经开始的行政诉讼中去，成为诉讼中的新成员，履行其法律监督的职能，监督法院和诉讼参与人的诉讼活动是否合法。④但是检察机关参与行政诉讼案件，并不等于参与一切行政诉讼案件的审理，笔者认为，检察机关应有权参与涉及国家利益、社会公共利益和公民、法人或其他组织合法权益的重大案件。而在具体实践中，应由检察机关根据客观情况而作出决定。
(三)加强法检两院的沟通
2005年12月26日，吉林省高级人民法院，吉林省人民检察院召开了审理民事、行政抗诉案件工作第三次联席会议。会议对借阅权，案件审理期限以及审理程序问题等做了相关规定。为加强法检两院关于行政检察监督工作的相互协调配合，理顺工作关系，解决实践中亟待解决的问题奠定了坚实的基础。但是对于联席会议没有达成一致的问题，更应加强和法院的办案协调配合，共同化解社会矛盾。对于属于人民法院的正确的判决和裁定，应当做好对当事人的息诉服判工作，对于不符合抗诉条件的当事人有和解意愿的案件，要注意与法院进行和解，及时化解矛盾。对于检察建议和纠正违法通知书的适用范围和法律后果。
(四)加大宣传力度，疏导案源渠道
宣传方式不应当满足于上街宣传，散发资料等模式，应当多与电视、报纸等媒体合作，特别是一些抗诉成功的案例，要深入群众进行广泛宣传。多开展法律咨询活动，通过与老百姓面对面进行交流，让老百姓充分了解行政检察监督的工作范围。同时利用网络等现代科技途径，做好宣传工作，充分体系行政诉讼检察监督工作的效果，提高行政诉讼检察监督工作的影响力。民行科的检察人员也应当定期与一些执法的监督员进行沟通与交流，了解民声，拓宽案源渠道。
