评析行政诉讼“谁行为,谁被告”
一、行政诉讼“谁行为，谁被告”的概述
行政诉讼“谁行为，谁被告”是指以行政行为主体为标准来认定行政诉讼被告的资格，即行为主体论。其含义是：以对外作出行政行为名义的主体为行政被告，谁做出的行政行为，谁当被告。也就是说只要是行使国家行政权，不管其主体性质如何，都可以作为行政诉讼的被告。其与我国现行行政诉讼被告的确认规则“谁主体，谁被告”，即行政主体论是关于认定行政诉讼被告资格的两种不同理论。在一些行政诉讼法比较发达的国家关于这方面的规则有：在美国，任何公民只要认为自己的合法权益受到行政行为“事实不利影响”，即可以以美国联邦政府、实施致害行为的行政机关甚至实施致害的官员为被告，提起司法审查，而不管它是否是行政主体;“英国法院对被审查人没有作资格上的限制。一般说来，部长、地方政府、行政裁判所等均可作为司法审查中的被审查人，但英王不能作为被审查人”。
二、对行政诉讼“谁行为，谁被告”的评价
(一)有利于行政诉讼价值的实现
保护行政诉讼相对人的合法权益是我国行政诉讼的最终价值。在我国现行的行政体制中，某些行政行为主体尽管不是行政主体，但却行使着行政职权。根据“谁主体，谁被告”规则，那些认为自己的权益受到行政权侵害的公民、法人和其他组织，却无权通过行使自己的诉权来追究某些非行政主体组织的责任，这样的制度无疑是不利于保护行政诉讼相对人的合法权益的。在此举个案例，某国有商业银行以“签发支票印签与预留章”不符为由向某公司作出了罚款决定，并强行将此款扣划。该公司认为银行这种强行扣划款行为于法无据，根据中国人民银行《票据管理实施办法》的规定，向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决银行返还相关款项。法院认为，商业银行不属于国家行政机关或组织，遂依据行政诉讼法作出了不予受理的裁定。后该公司又向同一法院按民事案件起诉，结果法院又以属于行政诉讼调整为由，对原告的起诉予以驳回。在此案件中，若按行政诉讼“谁行为，谁被告”原则，某公司完全可以起诉某国有商业银行其做出的行政行为，不管其诉讼结果如何，起码某公司认为自己的合法权益受到行政行为侵害时可以有地可告，有人可理。
(二)体现了行政诉讼法便利当事人的原则
哪些行政机关具有行政主体资格、可以独立的行使行政职权、承担相应的法律责任，这些问题都是非常专业的行政组织法的问题。将这些专业标准作为判断行政诉讼被告的法律标准，让老百姓在起诉时自己确定，是极不合理的，也是强人所难。所以，在实践中，原告因为告不准被告而被驳回起诉的案件时有发生，一审甚至二审判决因确定被告有误而被撤销的也不在少数。
(三)降低了诉讼的难度和成本
行为者与案件有最密切的关系,行为者是直接作出或实施行政行为的主体,与原告之间发生了事实上和法律上的联系,他对于所实施行政行为的事实根据、法律依据及认定理由等,比任何主体都更了解。因此,以行政行为的作出者为被告,使之在法庭上与原告进行对质,有利于查明案情。
三、“谁行为，谁被告”对于我国行政诉讼的意义
“谁主体,谁被告”的认定标准,使行政诉讼被告仅限于行政主体,不利于对公民权利的保护和对行政机关的司法监督。在我国，行政主体的外延仅包括行政机关和法律、法规授权组织。可是事实上行使行政权的组织却远远不限于此，国家把传统意义上的一部分权力转移给社会中介组织行使。可是根据现有的行政主体理论，它们根本不属于行政主体，当然也就不可能成为行政诉讼的被告，进而接受司法监督。因此，现有的行政诉讼被告认定规则限制了司法审查的对象，为行政权力的监督留下了盲区，不利于对公民权利的保护。这种认定标准在行政诉讼法发展的初级阶段确实具有一定的积极意义，但随着民主与法治的发展和行政诉讼实践的推进，以行政主体理论为标准确定行政诉讼被告的缺陷也越来越凸现出来。确定“谁行为,谁被告”的“行为主体”标准既便利当事人诉讼，又有利于行政责任的承担，同时符合建设一个责任政府的法治潮流。
