行政诉讼执行难问题研究

　　当前，行政诉讼的案件判决生效后，执行难已经成为行政审判中的一大顽疾。它主要集中在被告行政机关败诉的案件中，虽然根据《行政诉讼法》第65条的规定，在行政机关不履行法院的生效判决、裁定时，法院可以采取强制措施，但实际情况却不是如此。我们先来看看下面两个案例。陕西省国土厅对当地高级人民法院的终审裁决以"内部研讨会"的形式予以否决，并数年拒不执行，从而引发陕西榆林基层群众械斗的事件。又如，安徽阜阳太和县建设局为了支持一幢高层商住楼的建设，在没有审定该高楼高度、间距、密度、容积率等是否符合城市规划设计要求的情况下，两度为该楼颁发《建设工程规划许可证》。太和县人民法院判决这两次行政行为均属违法行为，但依然没能挡住这幢违规建筑的封顶出售的步伐。

　　一、在行政诉讼执行中所面临的问题

　　从上面的两则案例，我们可以分析出针对行政案件执行难的问题主要存在以下的原因：

　　(一)司法的地方化问题严重，不具备同作为地方权力核心相制约的力量。具体表现在：

　　1、机构设置的地方化。目前我国的法院除了各专门法院和军事法院的设置外，基层、中级、高层三级法院都按行政区域设置，实行的是块块领导，司法管辖区从属于行政管辖区。这样的体制弱化了上级法院对下级法院的监督，业务上的监督由于缺乏实质性的内容往往起不到应有的作用，在涉及外地当事人的案件中，地方法院很可能自愿或非自愿地做出偏袒本地当事人的不公正判决，或对于异地申请执行的案件不支持不协助。

　　2、法官选任上的地方化。根据现行《宪法》和《法官法》的规定，各地法院的院长有地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官由本院院长提请本级权力机关任命。在法官任免的实际运作中，地方党政领导直接起决定作用，无论是地方法院的提名还是地方权力机关的任命都充满了浓厚的地方色彩。这种法官的任命方式弱化了法官对于国家整体的认同感和使命感。

　　3、经费来源的地方化。在经费管理方面，法院经费完全依靠地方财政供给，如此以来，导致许多地方的法院从自身利益的考虑，采取司法的地方保护主义。

　　(二)司法监督的有效性不足

　　目前，我国的司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的监督以及上级审判对下级审判及机关的审级监督。就检察监督而言，根据我国宪法和法律的规定，人民检察院有权对审判机关的活动是否合法进行监督。但是，在实践中，检察监督的权威性和有效性并没有真正确立和实现.从我国现行法律的规定看，检察机关对审判机关的监督是一种事后监督。在实践中，当检察机关发现审判机关的审判活动违法时，往往只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。对于法院不执行或者拖延执行行政诉讼判决的行为，检察机关监督的权限和手段均严重缺失，这必将严重损害检察机关检查监督的权威性和有效性。

　　根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判活动进行监督。在实践中，上级审判机关通过审计监督的形式对下级审判机关的违法行为进行了一定的纠正，但是，审判监督是审判机关内部系统的监督，由于我国实行两审终审制，再加上审判机关的活动受到地方保护主义的干扰，因此，在有些地方，上级机关对下级机关进行监督的着眼点已不再是司法公正，即法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。加之对于法院不执行或者拖延执行判决的行为缺乏有效的层级监督，因此，通过上级法院监督下级法院及时执行判决也很难奏效。

　　(三)执行程序有待完善

　　完善的执行程序是执行活动顺利进行的保障。然而，我国的行政诉讼执行程序还存在着一些需要完善的地方。

　　1、由一审法院执行加剧了执行难

　　《行政诉讼法》第65条第2款和第3款规定："公民、法人和其他组织拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施……"可见，行政案件是由第一审法院执行。由基层法院作为执行法院时，由于执行法院的级别较低，执行机关很容易受到来自行政机关的压力和干涉，存在较大的执行难度，导致执行难较为普遍。而且，如果是经过二审的案件，二审法院撤销或改变了一审法院的处理结果，面对二审法院的裁决，一审法院可能会有抵触心理，进而对执行采取消极的态度。

　　2、缺乏执行和解和调解程序

　　传统行政法理论认为，除行政赔偿和行政补偿案件外，行政诉讼执行不能适用和解或者调解。其主要的理由：一是我国《行政诉讼法》第50条规定："人民法院审理行政案件，不适用于调解。"因此，行政诉讼执行自然也不能适用调解或者和解。二是行政权属于国家公权力，不可以随意处分。行政机关只能按照法律的预先设定来行使行政权，不能放弃、变更或转让。行政机关不享有处分权，行政诉讼执行不存在执行调解或和解的基础。

　　(四)对行政机关的强制执行措施有待加强

　　《行政诉讼法》所规定的执行措施存在明显的缺陷和不足，不能适应行政诉讼的特点和发展的需要。具体表现在执行措施"苛严于民，宽松于官"。对于行政机关过于宽松的执行措施，对行政机关起不到应有的督促和威慑作用，面对行政机关不履行判决的行为，人民法院显得有点"束手无策"。比如，《行政诉讼法》第65条规定，行政机关在法定期间内不履行判决和裁定的，可以按日处于50~100元的罚款。这对拒不履行行政判决的行政机关来说实在是无关痛痒，难以收到预期的效果。又如，行政机关拒不履行法院生效文书的，对行政机关工作人员来说，，仅仅是可以参照《民事诉讼法》第102条的规定，对主要负责人或直接责任人处于罚款触犯，而不能予以司法拘留。

　　二、我国行政诉讼执行制度的改革与完善

　　从目前的情况看，行政诉讼的执行难问题已经成为我国司法体制改革中的顽疾，对它进行改革和完善已经迫在眉睫。具体说来应该从以下几个方面来改革和完善我国的行政诉讼执行制度。

　　(一)提高法院的独立性和权威性，解决司法的地方化问题。

　　解决司法的地方化问题，树立法院的权威，根本上市要解决和贯彻司法的独立性和法律适用的统一。司法独立作为一项十分重要的司法制度和原则，渊源于18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的三权分立学说。在西方，司法独立的原则主要包括以下内容：(1)司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统相分离，简称"司法权独立";(2)法官独立审判案件，不受任何干涉，简称"审判独立";(3)法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制、法官终身任职，简称"司法人员独立"。其核心是法官审判独立。总之，司法独立原则已经被现今许多国家的宪法和法律所承认。

　　我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定，但并没有关于审判独立的直接规定。如《中华人民共和国宪法》第126条规定："人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"《中华人民共和国法院组织法》第4条规定："人民法院独立行使审判，只服从法律。"几乎所有学者都同意这一观点，即确保司法独立是实现司法正义的先决条件。

　　在法院系统内部不存在司法权和地方间的划分问题，各级法院所享有的司法权都是国家主权的一部分。司法权是一种国家的权力，而不是地方的自治权。当司法权以国家的面目出现时，再强悍的地方、再强大的行政权也要敬它三分，地方利益的挡箭牌就失去了作用。当前，只有采取各项措施保障法院的判决和裁定得到严格的执行和贯彻，才能显现出法院裁判的严肃性、权威性。从长远来看，有学者建议在全国建立统一的行政法院来保障司法权的真正独立。

　　(二)法院执行机构的改革和完善

　　我们先来对执行权的性质做一个分析，执行权究竟是一个司法权还是一个行政权，还是兼具两者的性质?我们认为执行权兼具司法行为和行政行为两方面的特点。因为从执行行为自身的性质分析，执行行为包括单纯的执行行为和执行救济行为。前者强调强制性，体现国家干预：后者强调消极性和被动性，具有司法行为的典型特征，比如暂缓执行、执行中止、执行终结等。显然，执行实施权具备行政权的特征，而执行裁断权具有司法权的特征。由此可知，执行权是可以分割的，包括执行裁断权和执行实施权。因此可以根据执行权的可分割原理，对执行权重新进行配置。根据执行权可分割性原理，在法院执行机构中设置执行法官和执行员，分别行使执行决定权和执行实施权。执行法官决定是否执行以及确定执行的实践、方式和范围，并裁断执行中出现的纠纷。执行员行使执行实施权，实施强制执行措施。执行法官和执行员均有各成体系的编制，内部分工明确后不仅可以保证工作效率和执行效果，还可以实现一定程度的制约监督，以使责任清晰，从而有效实现裁判所确定的内容。

　　(三)对行政诉讼执行程序的完善

　　1、合理确定执行法院

　　从排除干扰，激发执行法院积极性的角度出发，行政诉讼应当区分情况分别由一审法院或二审法院执行。事实上，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第85条对行政诉讼执行管辖做了灵活的规定。根据该条，发生法律效力的行政判决书、裁定书和行政赔偿调解书，由第一审人民法院执行。第一审法院认为情况特殊需要由第二审法院执行的，可以报请第二审人民法院执行;第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审法院执行。但是，该条有关"情况特殊"的表述过于含糊，应当进一步明确。具体来说，以下案件可以由第二审人民法院执行：行政诉讼的执行可能会遇到较大阻力或不适宜第一审人民法院执行的;二审法院改变或撤销了一审裁判的。除此之外的其它案件均由一审法院执行。这样可以保证执行效率的提高。

　　2、增加执行和解或调解程序

　　行政诉讼裁判的执行之所以能够适用执行和解或调解程序，原因在于大量的法律法规都规定了行政行为的范围和幅度，行政机关在该范围和幅度有自由裁量权。而且在行政诉讼执行中，如果一味的以强制作为行政诉讼执行的唯一方式，往往使当事人产生抵触情绪，甚至出现极端的举动，造成不应有的伤害或损失。

　　(四)加强对行政机关拒不履行法院判决、裁定的强制措施

　　1、加重对行政机关的罚款处罚

　　行政机关在法定期间内不履行判决、裁定的，可以按日处以50~100元的罚款，但是，自从1989年《行政诉讼法》颁布以来，至今已有20多年，按照现在的经济发展水平，罚款数额已经明显偏低。

　　2、对行政机关的负责人和直接责任人可以予以司法拘留

　　行政机关拒不履行法院的生效判决很大程度上与其负责人和直接责任人的态度和行为有关。行政机关只是一个抽象的主体，其意思表示是要通过有关个人来实现的，由于行政机关实行的是首长负责制，机关意志主要是由其主要负责人来决定的，因此，行政机关的主要负责人在享有权力的同时，自然也应承担相应的责任。可以对其直接责任人员或主要负责人处以15日以下的拘留。