论我国行政诉讼中合理性审查的广度问题

　　与行政合法性原则一样，行政合理性原则是行政法上的一项原则性规定和要求，它不仅在理论意义上彰显出行政法的基本理念，更在实践中直接规范着行政机关的行政行为，即：行政机关在实施行政行为时，不仅要做到依法行政，更要合理行政。目前，有关在行政诉讼中合法性原则和合理性原则两者的关系，学者们存在着不同意见，大致可以分为单一原则说，主次原则说与双重原则说。可见，并不是所有学者都赞同将合理性原则引入行政诉讼的范畴内。但是，随着现代社会快速发展的进程中，行政事务数量越来越多，内容越来越繁复，行政权的触角已经深入到社会生活的各个层面，看似合法实则滥用行政权侵犯公民权益的情况仍然时有发生。在这种现实背景的催生中，学者们对于在行政诉讼中引入合理性审查原则投以了关注，试图寻找实现司法权对行政权的合理监督、保护行政相对人利益的最佳路径。

　　一、有关行政诉讼合理性审查广度的概述

　　有关司法审查，罗豪才先生提到：“司法审查范围的问题有三层涵义，1.司法审查的受案范围;2.司法审查范围的宽窄程度;3.行政行为受司法审查的程度。”他认为司法审查对行政行为的审查是多角度、多层次、全方位的，其内容不仅包括法院对哪些行政行为可以审查，还包括法院在何种程度上对行政行为进行评价。严格来讲，司法审查这一术语存在于英美法系中，与行政诉讼并不完全相同。但是，在我国行政诉讼是司法对行政行为审查的一种表现形式，两者只存着细差别细微，几乎等同。所谓行政诉讼合理性审查的广度，是指哪些性质和类型的自由裁量行政行为的案件法院可以进行审查。与审查深度问题关注司法权与行政裁量权之间的纵向关系不同，审查广度问题侧重于关注司法权与行政自由裁量权的横向关系，着力于解决司法权对行政权的干预的边界，即法院对行政合理性审查的范围问题。

　　行政法理论上，以行政主体对行政法规范的适用有无灵活性为标准，区分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。“羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，自由裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用有灵活性的行政行为。”对于羁束行政行为而言，行政机关完全依照法律的相关规定来作出行为，不存在自由裁量的内容，不涉及审查其合理性。本文所探讨的行政诉讼合理性审查的广度问题，主要是针对行政自由裁量行为而言的。

　　对于行政自由裁量行政行为的态度，就世界范围而言，尽管两大法系主要国家在司法传统和相关法律制度上存在着很多不同，但是这些国家都把行政自由裁量行为纳入了司法审查范围。英国行政法对“越权无效原则”的解释非常广泛，几乎囊括了所有的违法情形。行政自由裁量权的行使如若在实体上、程序上越权，或违反自然公正原则，都构成法院对其审查的足够理由。其司法审查对于行政自由裁量行政行为的广泛性由此可见一斑。大陆法系的德国，通过制定融程序与实体为一体的行政法法典，对于司法对行政自由裁量权的审查范围和审查广度由予以明确。其具体内容是：“无论何人，其权利受到公共权力侵害的，均可提起诉讼。如无其他主管法院的，可向普通法院提起诉讼。”另一个典型的大陆法系国家法国，主要以判例的形式，逐渐创立了一些关于行政自由裁量权司法审查范围的原则和标准，并且在此基础上确立了其司法审查的广度范围。总体看来，各国在行政合理性司法审查的广度和范围上有所区别但趋于一致，呈现出可审查范围更加广泛，限制审查性规定逐渐减少的趋势。这个过程中，对行政自由裁量权的行使，司法则保持既有所作为，又有所不为的姿态，力图在能动与谦抑之间寻求最良效果。

　　二、我国行政诉讼合理性审查广度的现状及分析

　　现行《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件， 对具体行政行为是否合法进行审查”， 确立了合法性审查作为行政诉讼基本原则的地位。与此同时，《行政诉讼法》第54条对行政行为确立了7个审查标准。其中，对于“滥用职权”和“显失公正”审查标准的规定已经超越了第5条所确立的合法性审查的原则规定的范畴。但是，换个角度来讲，《行政诉讼法》第5条的规定具备实质法治原则的特征，从而使“合法性审查”已经在一定程度上涵盖了合理性审查的内容。因此， 笔者认为行政诉讼法并未将合理性审查与合法性审查置于同等地位， 而是将其定位为合法性审查的从属原则，即合理性审查必须以合法性审查为前提。这就表明，尽管与西方国家相比，我国行政诉讼合理性审查在理论和制度上尚有诸多不足，但却不能否认它的存在。

　　由此可见，我国法律中规定了行政诉讼法合理性审查的内容，是具有其进步意义的。但一定程度上我国现行规定的行政合理性审查的范围明显过窄，这主要表现在以下几个方面：一是规定只审查具体行政行为的合理性，排除对立法行为和抽象行政行为的合理性的司法审查，这部分行为数量众多，而且往往给许多公民切身权益造成影响，多数情况下，造成公民无法求助;二是只规定了“滥用职权”和“行政处罚显失公正”两种行为，没有其他相关规定，针对具体行政行为合理性审查范围非常有限;同时对这两者的内涵规定模糊，操作性不强，导致法院不愿涉及行政合理性问题，这使得原本不宽泛的审查范围在实践中变得更加狭窄;三是审查标准的概括性。除“滥用职权”和“行政处罚显失公平”的内容外，行政诉讼法基本上不存在其他关系到合理性标准的条款和内容，这是造成实践中法院少管闲事和各行其是局面的重要原因;四是排除合理性审查的范围较宽，抽象行政行为、内部人事管理行为等行为一概被排除在审查范围之外。随着相关理论和实践和不断深入发展，这些行为大多数都被世界各国纳入司法审查的范畴，我国的规定明显滞后，存在其不合理性。同时，随着我国加入WTO，很多排除行政合理性审查的事项的规定是不符合WTO规则的，有违世界行政法发展的趋势。

　　由于相关理论的不足和立法的欠缺，司法权过于自抑，我国行政诉讼合理性审查不仅制度本身不够健全和完善，实践中也没有得到相应的关注和有效落实：即人民法院根据法律规定判被告撤销或者部分撤销和重新重新作出具体行政行为的少之又少，这使得本身尚不健全的行政合理性司法审查制度客观上形成被虚置的尴尬状态。为改善这种局面，有必要从理论上探讨行政诉讼合理性审查的广度、深度及标准等相关问题，提出相关建立健全我国行政诉讼合理性审查在制度上的设想。本文主要侧重于从行政诉讼合理性审查广度的角度来进行分析和探讨。

　　三、对我国行政诉讼合理性审查广度现状的改善和努力

　　对于我国行政诉讼合理性审查广度的现状，我们可以从以下几个方面进行改善：

　　(一)由法律明确规定行政诉讼合理性审查原则的地位

　　要想真正改善我国行政诉讼合理性审查广度问题的现状，首先应在法律上明确行政合理性审查原则的地位和内容。合理性审查是权力制衡原则的本质体现，反映了权力互相制约的力度和强度，是司法权对行政权在深层次的监督，这是从法理层面上进行分析。另一方面，从社会现实来讲，行政机关行使自由行政裁量权领域的扩大和程度的加深已成为必然的趋势，为了保护相对人权益，加强司法权对行政权的监督，由法院对行政行为进行合理性审查是社会发展的实际需要。通过在法律上明确规定行政诉讼合理性审查原则，为合理性审查提供制度依据。在此基础上，与之相关的审查广度问题才能进入人们的视野。

　　(二)进一步扩大确立行政诉讼合理性审查广度

　　“司法审查的范围不是一个固定不变的范围， 也不是一个绝对精确的范围， 灵活运用是司法审查最大特点。”我国现行行政诉讼合理性审查广度并不宽泛，为行政机关在法律盲区逃避司法审查制造了机会，一定程度上导致了诉讼的不公平，不能有效地保护行政相对人的合法权益。如果扩大行政自由裁量行为的受案范围，将所有不正当行使行政自由裁量权、违背行政合理性原则的行政行为，均纳入行政诉讼审查的范围，而不仅仅限于第54条规定的两种情形，于国于民都是有利的。同时，根据具体情况，进行分析论证，将抽象行政行为、内部人事管理行为等行为的合理性纳入行政诉讼审查的范围。再次，随着加入WTO，我们还要注意及时更新与借鉴国外优秀的理论和实践成果，在一些具有共性的制度设计上，在立法等各个方面与国际社会接轨。

　　(三)建立行政诉讼合理性审查相对具体化的形式标准

　　在审判过程中，判断“不合理”或“合理”，其实际操作是存在着困难， 所以应总结出一些便于运用的可参考标准，使得审查更具可操作性。上文已经提到，我国现行法律在此方面的规定存在着欠缺。对此，我们可以借鉴德国的“比例原则”和英国的“越权无效”的内容，如：不正当目的、不相关的考虑因素、法律适用不当、畸轻畸重、反复无常以及不符合惯例等内容，从而使这种“不合理”予以明确。需要注意的是，随着越来越多的学者对于行政程序予以关注，有关行政行为实施过程中程序违法的内容同样应被纳入进来。这样一来，行政诉讼合理性审查的标准具体到细节，从而可以达到法院裁决的一致性。这也是为改善我们现在行政诉讼合理性审查广度问题的现状所必须做出的努力。

　　·结语

　　总体说来，一方面，行政诉讼合理审查宽度是司法权用以衡量行政行为的重要标尺;另一方面，它又限定了司法权自身的权力界限。十八大报告明确了到2020年基本建成法治政府的目标，对行政主体及其行政行为提出了更高的要求与期待。在日益展升的行政法治实践过程中， 在行政诉讼中引入合理性审查原则， 以实现司法权对行政权合理的监督， 是我国在行政诉讼制度方面反思历史、展望未来所做出的必然选择。当然，仅仅关注行政诉讼合理性审查的广度问题是不够的。行政诉讼合理性审查的范畴还包括其审查深度、审查标准等一系列相关问题。我们需要从理论和实践上建立相关配套制度体系，从各个方面来推进行政诉讼合理性审查原则建设的有效进程。