村委会行政诉讼被告资格的探究

　　一、村民诉村委会的司法现状

　　农村经济政治体制改革的深入使村委会的地位、作用、职能不断加强，国家法治建设进程中农民的民主意识、权利意识不断提高，发生在村委会与村民之间的矛盾纠纷日益增多，村民状告村委会的案例屡见不鲜。而我国法律法规尚未对村委会的行政诉讼主体资格予以明确界定，致使司法实践混乱不清。“村民起诉村民委员会时，法院往往以起诉内容不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理，而行政审判庭又以村民委员会行政诉讼主体资格不成立为由而不予立案，形成诉讼上的盲区。”[1]因此，从方便诉讼，保护村民权益的角度出发，重新认识和反思村委会行政诉讼被告资格就显得十分重要和迫切。

　　二、当前我国行政诉讼被告资格的认定

　　行政诉讼被告是指实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为，由人民法院通知其应诉的行政机关或法律、法规、规章授权组织。依照传统的行政法理论，结合我国现行立法规定，我国在认定行政诉讼被告资格时采用“三主体合一”的标准。说到底就是行政主体的标准，即判断一个组织能否成为行政诉讼的被告关键看该组织有无行政主体资格。

　　行政主体是一个法学概念而非法律概念，系指“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”。 [2]我国的行政主体理论于20世纪80年代末引自法国，“很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告有关规定加以阐释的”[3]，并由此产生了职权性行政主体、授权性行政主体、委托性行政主体等理论。传统行政主体理论对我国行政法学和行政诉讼法学的发展作出巨大贡献，但随着社会发展和时代变迁，以其为依托的行政诉讼被告制度的弊端日渐凸显，由此引发了学术界的重新反思和广泛讨论。

　　三、村委会的行政诉讼被告资格

　　探讨村委会是否具有行政诉讼被告资格，首先必须明确村委会的法律性质和地位。《中华人民共和国宪法》第111条规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织……村民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”同时，《村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由此我们可以从两方面理解、把握村民委员会的法律性质和地位。一方面村民委员会作为我国基层群众性自治组织，扮演着村民“当家人”的角色，行使着类似于公共权力的村民自治权，负责管理本居住区内的自治事务。村委会与全体村民之间是管理与被管理、服务于被服务的关系。另一方面，村委会又扮演着政府“代理人”的角色，在基层人民政府的指导、支持和帮助下，接受其委托，办理某些行政事宜，协助基层人民政府开展工作。村委会与乡、镇人民政府之间是指导与被指导的关系。

　　若在我国现行制度框架内考察村民委员会的行政诉讼主体资格，可得知，村民委员会作为“基层群众性自治组织”，而非一级国家行政机关，显然从法律上否认了村民委员会的行政机关性质，排除了其作为职权性行政主体的可能性。由此，村民委员会只有符合授权性行政主体的条件才能具有行政诉讼中的被告资格。[4]按照行政法学理论，授权性行政主体是因宪法、行政机关组织法以外的单行法律、法规授权而获得行政主体资格的组织。[5]包括基层群众性自治组织在内的非国家机关组织依具体法律、法规的授权，也可以获得行政主体资格，成为行政诉讼的被告。需要指出的是，这里的法律、法规应当是指除《宪法》和《村民委员会组织法》以外的其他单行法律、法规。而不能因村委会不属于国家行政机关，《村民委员会组织法》就不属于行政机关组织法的范畴，当然的视《村民委员会组织法》本身为另行授权的单行法律，笼统的将其规范的所有自治事务归结为授权事务。也就是说，考察村委会行使“当家人”权力，办理村民自治事务时的行政主体资格，必须在区分其固有自治事务与授权事务基础上分别予以讨论。[6]

　　按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条第三款的规定，村委会根据法律、法规授权所作出的具体管理行为侵害村民权利及利益的，村民可以以该村委会为被告提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。村民委员会作为非政府组织，其所行使职权的相当一部分，都能在具体法律、法规中找到依据，与之相应的授权事务的管理行为应被纳入行政诉讼的受案范围。如《村民委员会组织法》第8条第2款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。在此基础上，《土地管理法》第8条又规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，村委会对本居住区内集体土地的征收、补偿、安置及费用分配等享有管理权。村委会行使此法律、法规授权性管理行为，侵犯村民权益时，应当视为授权性行政主体，可被提起行政诉讼。最高人民法院立案庭也在2003年2月召开的全国法院立案工作会议上作出相关司法解释：农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。这无疑是否定因集体土地征收管理引发纠纷的民事性质，一定程度上承认了村委会进行此类管理活动时，履行相当于行政管理职能的事实。若此时法院再以被告不适格为由拒绝受理，无疑是将村委行使此类授权性行政管理的行为置于一种“两不管”的境地，排除司法救济的适用，使利益受损的农民面临救济不能、诉讼无门的后果，只能通过集体上访、越级上访，甚至暴力性群体事件等过激方式宣泄不满。

　　此外，我国《婚姻登记管理条例》第9条规定：“申请婚姻登记的农村居民，应当由所在的村民委员会出具婚姻状况证明。”这是以行政法规的形式授权村委会在婚姻登记管理方面的职能，规定出具婚姻状况证明是村委会的行政职责。若村民委员会不予出具证明，或者拖延证明，导致申请人无法履行婚姻登记手续的，也可以行政诉讼的方式追究其法律责任。

　　由此，村委会进行《宪法》、《村民委员会自治法》之外具体法律、法规授权事务管理时，可作为授权性行政主体被提起行政诉讼。而村委会进行《宪法》、《村民委员会组织法》授权的固有自治事务管理时，其既非职权性行政主体，也非授权性行政主体，似乎不应被纳入行政诉讼的受案范围。但如前文所述，传统行政主体理论下的行政诉讼被告制度已弊病百出，深受诟病。究其原因就在于认定行政诉讼被告的标准不当。从行政诉讼法的发展趋势来看，村委会行使类似于公共行政的自治管理权，侵害农民合法权益的，也可以成为行政诉讼被告，被提起行政诉讼。这主要基于以下几点考虑：

　　(一)方便起诉，切实维护农民权益的诉讼价值要求

　　我国现有的行政诉讼被告制度基于对实体责任承担的考虑，强行将行政诉讼主体与行政主体捆绑在一起，忽略了二者分属于不同领域和阶段，立足不同价值取向的事实。行政诉讼被告资格的确定应更多地考虑怎样更有利于当事人诉权的行使，切实保障当事人的权利救济的实现，而行政主体追求和体现的是实体权力的行使与实体责任承担的一致性。确定行政诉讼被告应当从有利于诉讼方便角度出发，而不需要重视行政实体责任的归属问题。[7]一般说来，只要是行为者实际地行使了公共行政权力，就应当能够成为被告。村民委员会实施管理职能时，其与村民形成管理与被管理的不对等法律关系，村民委员会的自治活动无疑具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征，因而必然属于公共行政权力的运用。[8]它就是一个适格的行政诉讼被告。

　　(二)公共行政代替国家行政的发展趋势要求

　　公共服务背景下，国家行政机构不断精简改革，并逐步向社会放权，行政主体日益多元化，国家行政转向公共行政的发展趋势愈发明显。村民委员会固有的自治行为亦将具有可诉性。“国家行政属于公共行政，但公共行政并不等于国家行政。公共行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团的行政、公共企事业单位的行政以及社区(村民委员会、居民委员会)的行政。”[9]村委会办理本居住区内的公共事务和公益事业，是以实现其“公共管理职能”为直接目的行为，是一种准行政行为，具有公共行政的性质和效果。而且“多数农民由于几十年的思维惯性和几千年的文化沉淀，仍然将这一管理的机构认同为一级行政机关，而这一自治管理过程中，实际上也仍然存在行政行为”。[10]

　　(三)国家立法层面的间接承认

　　2004年4月全国人大常委会通过的《关于刑法第93条第2款的解释》，首次以立法解释的形式明确规定，村委会等基层组织人员协助人民政府从事的7种行为属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的活动”。其中包括：救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救灾款物的管理;社会捐助公益事业款物的管理;国有土地的经营和管理;土地征用补偿费用的管理;代征、代缴税款;有关计划生育、户籍、征兵工作;协助人民政府从事的其他行政性管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事上述公务活动过程中，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，则分别以贪污罪、挪用公款罪、受贿罪定罪处罚。这实际上承认了村委会进行一定村务管理，具备行政公务身份，属于公共行政的一种。

　　且村委会所从事的大量公共事务管理均属于依《村民委员会组织法》概括规定的“自治公务”，由其他具体法律、法规另行明确规定的“授权公务”管理毕竟有限。而如前所述，村委会行使自治权，进行内部事务管理时，其与村民之间形成的是一种管理与被管理的不对等法律关系，是一种公法关系，而非民法所调整的平等法律关系，村民委员会的自治活动也无疑具有一定国家意志性。若将占村委会绝大部分的“自治公务”管理行为排除行政诉讼救济的范畴，极有可能造成对农民权利救济的不公或保障的不到位。

　　最后，村委会受基层人民政府委托办理某些行政事宜，协助乡、镇的人民政府开展工作时，并不以自己的名义进行活动，而是以基层人民政府代理人的身份出现的，依《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第21条的规定，应当以委托机关——基层人民政府为被告。

　　总之，村民委员会是否具备行政诉讼被告资格直接影响到相关案件能否被司法部门受理，村委会自治权能否得到司法的有效监督，影响到农民的合法权益能否得到切实保障。笔者认为，我们应借《行政诉讼法》修改之机，重新反思和建构行政诉讼被告资格标准，对于进一步明确村委会的行政诉讼主体地位。即公共服务背景下，村委会以“当家人”身份进行自治管理无论是经具体法律法规授权，还是依《宪法》、《村民委员会组织法》规定办理本村公共事务，只要村委会行使自治管理权的行为具有公权力的性质，属于公共行政的范畴，都可以而且也应该成为行政诉讼被告，纳入行政诉讼受案范围。村委会接受基层政府委托，办理行政事宜的，应以委托的乡级政府作为行政诉讼的被告。