论行政诉讼起诉期限与诉讼程序

　　行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或者其他组织因对行政主体的具体行政行为不服向人民法院提起行政诉讼，可由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。[1]起诉期限是行政诉讼法上的重要制度之一，那么在行政诉讼程序中具体应该怎样适用起诉期限呢?下面笔者将依照诉讼程序的启动与运行来讨论起诉期限的问题。

　　一、行政诉讼起诉期限与诉讼程序的启动

　　(一)超过起诉期限是否丧失诉权

　　对于起诉期限与诉权的关系，学界有两种截然不同的观点：

　　一种观点认为起诉期限是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效开始起算多长时间原告都有权提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权。[2]这种观点将行政诉讼起诉期限的内涵界定为：超过起诉期限当事人不得提起诉讼，丧失起诉权;

　　另一种观点认为，行政诉讼起诉期限届满当事人的胜诉权丧失，当事人超过起诉期限仍可以提起诉讼，但法院不支持其诉讼请求。[3]

　　笔者不赞同这两种观点，仅因为当事人的行政诉讼期限届满，要么诉讼程序无法启动，即使启动，当事人仍然承担败诉的后果，这对于保护当事人的权益而言是极为不利的，不符合我国行政诉讼的目的。近年来，民事诉讼学界很多学者主张抗辩权发生主义，诉讼时效经过后，其后果并不是起诉权与胜诉权的消灭，而是对方当事人产生抗辩的权利。笔者认为这一观点更加符合现代诉讼实践的要求和审判权中立原则，在探讨行政诉讼起诉期限的涵义时，我们可以借鉴抗辩权发生主义。行政诉权作为一种程序权利，这种权利经过一定期限后的法律后果不一定是诉权的消灭，而是使对方拥有了抗辩的权利。因此，笔者认为行政诉讼起诉期限经过，当事人并不丧失起诉权，也不丧失胜诉权。

　　(二)起诉期限是否为起诉条件

　　对于这个问题，许多学者赞同将起诉期限作为行政诉讼起诉条件，在司法实践中，法院大多数情况下也是如此操作的，学者和法官们认为这种做法的理论依据为《若干解释》第44条：起诉超过法定期限且无正当理由的法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。然而，笔者认为起诉期限不应当作为起诉条件。理由如下：

　　首先，我国行政诉讼法第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：

　　1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;2.有明确的被告;3.有具体的诉讼请求和事实根据;4.属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。显然，法律明确规定的四个起诉条件并不包括起诉期限，而司法解释第44条又的确有让人产生不当看法之嫌。从法律效力的层面看，在法律适用上笔者认为应以行政诉讼法为标准。

　　对于诉讼成立来说，有适格的当事人，有争议存在以及属于人民法院管辖就完全可以开始一个诉讼，其他内容正是诉讼过程中需要审理查明的。[4] 从世界范围来看，两大法系主要国家的起诉条件相当宽松。虽然对原告的起诉行为的具体要求上有所差异，但存在一些共同点：第一，法律不对当事人的起诉行为作实质性限制;第二，法官对原告的起诉状进行实质审查，只是通过简单的登记程序确认原告的起诉行为及其效力。如果说对起诉有什么限制，也主要存在于形式上，即起诉状的简单的格式要求。这一做法值得我国学习和借鉴，以响应最高人民法院“要准确把握行政诉讼受理条件，对起诉条件的掌握不能过于苛刻”的精神的号召。

　　其次，从保护当事人权益的角度来说，也不宜将起诉期限作为起诉条件之一。实践中，当事人的起诉行为是否超过有关法律所规定的期限的情况是非常复杂的，法院只有在立案之后，经过审查才可以查明当事人的起诉是否超过法律规定的起诉期限。[5]而法院在案件受理前的审查，严格来说其程度应该是很低的，一般只是形式审查，把起诉期限作为起诉条件实际上是要求法院在受理原告的起诉时就必须查明案件的有关事实，这就需要有相当的证据来支持，为当事人的起诉增加了不必要的起诉障碍，不利于保护当事人的合法权益。

　　因此，不应当把起诉期限作为起诉的条件之一，只要符合法定的四个起诉条件，法院就应当受理，受理之后，被告对起诉期限提出异议的，法院根据其举证的真实与否，进行审查定夺。

　　二、起诉期限与行政诉讼程序的运行

　　(一)起诉期限的举证责任如何分配

　　在司法实践中，法院往往是在案件受理前要求原告证明起诉没有超过起诉期限，或是法院利用自身的职权进行调查之后认为相对人的起诉超过起诉期限作出不予受理的裁定。笔者在上文已经论述过起诉期限不应作为起诉条件之一，因此法院在案件受理前要求原告证明起诉没有超过起诉期限的做法不妥。实际上在举证过程中，有的法官往往不能一直保持中立的态度，他们利用自身职权进行调查取证，这不仅违背了审判中立的原则，而且在这场实力相差悬殊的较量中，给人民留下以司法维护行政的印象，不利于我国行政诉讼的发展。那么在审理过程中，起诉期限的举证责任应由谁来承担?

　　《若干解释》第27条第1款规定：原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。从该解释可以看出，被告认为原告的起诉超过起诉期限的，应由被告承担举证责任。[6]在现实中，原告对于行政机关是否有相关内容的告知行为一般很难举证，而行政机关则恰好相反，因为工作程序的要求严格，行政机关对上述内容提出证据比较容易。由被告承担举证责任有利于迅速查清事实，维护原告的合法权益。

　　若被告主张原告起诉超过期限，却又不举证或举证不能成立的，诉讼将继续进行，法院将对具体行政行为的合法性进行审查。[7]

　　(二)法院是否应主动审查起诉期限

　　在审判实践中，作为原告方的当事人在起诉时并不会主动承认自己的起诉已经超过法定期限，那么法院是否应主动审查呢?有学者认为法院应该主动审查起诉期限。持这种观点的学者主张行政诉讼起诉期限具备多重目的，从维护公法秩序及行政权行使特性角度，法院应当主动审查起诉人的起诉期限，并直接作出裁判。[8]

　　笔者不赞同这种观点。

　　首先，法院依职权主动审查起诉期限违背行政诉讼的证据制度。《若干解释》第27条只规定了行政诉讼中被告对原告起诉超过法定期限承担举证责任，而法院在证据的审查中则处于被动地位。如果法院在诉讼中主动审查原告是否超过起诉期限，实际上免除了被告对该部分的举证责任，而直接将举证责任归于原告一方，人民法院如此处理的方式不符合证据制度。[9]

　　其次，法院依职权主动审查起诉期限，将破坏诉讼结构，影响司法裁判的公正性。诉讼，本质上是双方在平等对抗的基础上，法院居中裁判的一种三方组合。人民法院主动审查行政诉讼的起诉期限，在立案阶段即对原告的起诉是否超过法定期限进行审查，势必要求原告对起诉是否符合起诉期限进行举证。如果原告举证不能，案件就会被裁定为不予受理或者驳回起诉，这种处理方式增加了原告的举证负担，原告与被告的法律地位不平等。

　　因此，笔者认为法院不应对起诉期限进行主动审查，而应保持中立，由被告对原告的起诉超过法定期限抗辩和举证，法院被动审查和裁定。

　　(三)裁定“不予受理”与“驳回起诉”之辩

　　《若干解释》第44条第1款第6项规定：对原告起诉超过法定期限且无正当理由，尚未受理的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。这一司法解释将起诉超过法定期限且无正当理由的案件默认以裁定不予受理为第一选择，如果因为审查不清又怕逾期的，受理之后经过审查超过法定期限的适用驳回起诉。以适用“不予受理”为原则，以“驳回起诉”为例外。如果按照这样的逻辑，起诉期限则属于起诉条件之一，这与本文先前的论述相矛盾，也不符合《行政诉讼法》的立法精神及诉讼目的。

　　笔者认为，超过法定期限起诉的，法院裁定驳回起诉比裁定不予受理更恰当。适用“驳回起诉”则表明案件已经被受理，而适用“不予受理”则表明案件还未被受理。本文已经论述过，超过法定期限起诉的，当事人并不丧失起诉权，只要符合法定起诉的四个条件，法院就应该受理。因此，在法院受理之后，被告对原告的起诉超过法定期限进行抗辩，并举证后，经审理查明确实超过起诉期限时，法院应裁定驳回起诉。故对于《若干解释》此处的规定，建议立法予以明确的变更。