行政行为与非行政行为先予执行

　　行政行为先予执行与民事诉讼的先予执行有所不同，除了类似于民事诉讼先予执行的行政诉讼期间先予执行外，还有非诉行政行为先予执行。

　　（一）行政诉讼期间先予执行

　　1、行政诉讼期间先予执行的概念

　　行政诉讼期间先予执行，是指人民法院在终审判决前，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，依行政机关或权利人的申请裁定义务人先行履行行政行为确定义务。

　　行政诉讼的提起是行政诉讼期间先予执行的前提，行政诉讼期间先予执行必须是在行政诉讼过程中。一般情况下，在诉讼期间，法院不会准予强制执行被诉行政行为，只有为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，才依法裁定义务人先行履行行政行为确定义务。

　　2、行政诉讼期间先予执行的法律依据

　　1990年《行政诉讼法》并没有先予执行的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《执行行政诉讼法司法解释》）第九十四条规定，在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。确立了行政诉讼期间先予执行制度。

　　由于有的地方滥用了行政诉讼期间先予执行，受到人们的抨击，人民法院受到巨大的压力。2011年9月9日最高人民法院发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，通知第三条、必须严格控制诉讼中的先予执行中规定：对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，……凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。

　　1990《行政诉讼法》于2014年作了修订，《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》一文认为，新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《适用行政诉讼法司法解释》）2015年5月1日实施后，最高人民法院以前发布的司法解释与新《行政诉讼法》及《适用行政诉讼法司法解释》规定不一致的，不再适用；最高人民法院以前发布的司法解释与新《行政诉讼法》和《适用行政诉讼法司法解释》规定不冲突的，仍可以继续适用。

　　应该说，《执行行政诉讼法司法解释》与新《行政诉讼法》及《适用行政诉讼法司法解释》并不冲突，仍可以继续适用。

　　3、《行政诉讼法》第五十六条与九十七条的冲突

　　《行政诉讼法》第五十六条规定：诉讼期间，不停止行政行为的执行；并规定了例外情形。这就是说，诉讼期间，不停止行政行为的执行是原则，停止执行是例外。除了例外情形，即使行政行为处于法院司法审查阶段，它仍然具有执行力，仍然可以通过行政管理相对人自动履行，行政机关自行实施强制执行得以实现，甚至人民法院也可以裁定先予执行。但《行政诉讼法》第五十六条与第九十七条似乎存在冲突，第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这使人对诉讼期间不停止行政行为的执行产生了疑惑，直接的后果是人民法院不敢采用先予执行措施。

　　4、行政诉讼期间先予执行的现实意义

　　诉讼期间被诉行政行为的合法性存在争议，在法院终审判决前，行政行为的最终效力是待定的，因此行政诉讼期间先予执行存在一定的风险。但是行政机关应具有高效性，如果一个合法的行政行为不能得到强有力的实施，将会造成难以弥补的损失，其实质是损害国家利益、公共利益或者他人合法权益。现实社会中存在多种紧急的情况，如果被诉行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，此时行政诉讼期间先予执行是必要的。

　　（二）非诉行政行为先予执行

　　1、非诉行政行为先予执行的概念

　　非诉行政先予执行，是指在没有诉讼的情形下，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，人民法院依行政机关或权利人的申请裁定义务人先行履行行政行为确定义务。

　　即行政行为一经作出，如不立刻执行，就可能给国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益造成不可弥补的损失时，行政机关或者行政行为确定的权利人可申请人民法院先予执行。

　　2、非诉行政行为先予执行法律规定及演变

　　《执行行政诉讼法司法解释》第九十四条规定的先予执行，前提是在行政诉讼期间中，而非诉行政行为先予执行显然不适用该条。行政诉讼的提起是先予执行的前提，行政诉讼的提起又完全取决于行政管理相对人或利害关系人，于是产生非诉行政行为先予执行的问题。

　　1990、2015《行政诉讼法》及其司法解释均找不到非诉行政行为先予执行的规定。《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第五条、改进和加强非诉行政案件审查执行，确保各项应对措施落到实处，规定：高度重视与“保增长、保民生、保稳定”密切相关的行政行为的非诉执行工作，对于行政机关和权利人依法提出的非诉执行申请，人民法院要尽可能缩短审查期间，及时审查，及时执行。情况紧急需要先予执行的，可以依法先予执行。这就说非诉行政行为先予执行的依据。

　　但《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第三条、必须严格控制诉讼中的先予执行，规定：对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理。也就是说，对涉及征地拆迁非诉行政行为先予执行一律不得受理。

　　从《行政强制法》有关立即执行条款的立法本意和上下文的规定来看，即使是情况紧急，行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行。由此引伸，《行政强制法》实施后，法定申请复议或者提起行政诉讼的期限届满前，先予执行彻底失去依据。

　　3、非诉行政先予执行的现实意义

　　非诉行政行为先予执行是基于重大国家利益和社会公共利益的考虑，情况紧急，为避免国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，提高行政效率，建立非诉行政行为的先予执行制度，是十分必要的。