孙长根、孙全根不服湖南省湘阴县人民政府行政处理决定案

「案情」

原告：孙长根，男，55岁，汉族，湘阴县人，湘阴县。

岳阳市中级人民法院二审认为：上诉人孙长根、孙全根所购房屋及土地闲置未用，且又未经主管部门批准和办理建房手续，即擅自建房及筑构围墙，其行为违反了土地管理法和《城市规划条例》的有关规定，应依法处理。但湘阴县人民政府作为县一级行政职能部门的领导机关和宏观调控机关，不按法律规定的职责权限行使职权，擅自代替城市规划部门和土地管理部门对上诉人孙长根、孙全根的违法行为实施处理，其行为超越了法定职权，是一种越权的具体行政行为，故应予撤销，由城市规划部门和国土管理部门对上诉人的违法行为重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目和第六十一条第（三）项之规定，于1992年3月1日作出判决：撤销湘阴县人民法院的一审判决和撤销湘阴县人民政府对上诉人孙长根、孙全根的处理决定，由有权的行政机关对孙长根、孙全根的违法行为重新作出具体行政行为。

「评析」

此案不仅涉及到实体认定及处理问题，而且涉及到由谁实施处理的主体资格问题。纵观全案，本案当事人孙长根，孙全根，1985年3月所购房屋及土地闲置至今和未经主管部门批准和办理建房手续，擅自建房及围墙，违反了土地管理法和《城市规划条例》的有关规定，对其违法行为的认定和处理，在认识上没有分歧，但对湘阴县人民政府是否具备对孙长根、孙全根进行处理的主体资格由其作出处理决定是否越权有不同意见。一种意见认为，湘阴县人民政府对孙长根、孙全根的违法行为进行处理没有超越职权；第二种意见认为超越了职权，是一种越权行为，应予以撤销，由有权机关重新作出具体行政行为。其理由是：其一，孙长根、孙全根未办理建房手续，擅自修建房屋和围墙的行为属于违反《城市规划条例》的违章行为。对于这一行为，法律授权城市规划部门按照法律规定行使处罚权，如果城市规划部门不行使法定职权，就是失职，而法律并没有授权县级人民政府对违章建筑行为行使处罚权。湘阴县人民政府的处理决定，正是违背了法律规定，超越了自己的职权，是一种越权行政行为。其二，对于闲置用地的收回权，土地管理法授权国家土地管理部门行使，其他机关不能代行此职。有人认为：土地管理法第十九条规定，闲置用地由土地管理部门报县级以上人民政府批准收回用地单位的使用权，这就是法律授权。其实这种认识是错误的，至少是片面的。因为批准收回闲置用地与作出决定回收闲置用地并不是一回事，也不是一个职能行为，而是两回事和两个职能行为，即一个对内的批准行为，一个对外（对当事人）的实施处理的行为。土地管理法第十九条只是更进一步明确了政府与其职能部门的权限范围，内部的批准收回权归县级人民政府，外部的具体实施收回权则由主管的职能部门行使。因此，湘阴县人民政府作出收回孙长根、孙全根的闲置用地的决定也是一种越权行政行为，应予纠正。其三，湘阴县人民政府的处理决定混淆了政府与其职能部门的分工。湘阴县人民政府之所以要以自己的名义对孙长根、孙全根实施处理，其原因就是没有正确认识和处理好政府宏观调控与职能部门的微观执法的关系，误认为其职能部门有权处理的事情，政府就自然而然有权处理，所以在此案的处理中，湘阴县人民政府越俎代疱，进行了越权处理。

综上，二审人民法院的判决撤销被告的行政处理决定，是正确的。