行政诉讼受案范围标准探析

　　一、行政诉讼受案范围的性质

　　行政诉讼受案范围和原告资格是行政法界不断争论的基础性问题，前者所解决的是何种性质的行为可以作为行政案件而被法院受理，界定的是行政诉讼的客体范围;后者所回答的是何者满足这一具体情况的条件可以以行政诉讼的方式诉诸法院，界定的是行政诉讼的主体范围。简而言之，两者所解决的问题是：“能不能进来”和“谁可以进来”。国内很多学者将两者混为一谈，笔者认为在行政诉讼过程中，对“受案范围”问题的探讨更具有基础性，也即，只有当一个行为满足受案范围的条件时，讨论原告资格这一问题才具有意义。

　　二、确定行政诉讼受案范围的法定标准

　　我国关于行政诉讼受案范围的规定集中在《行政诉讼法》第2、11、12条，及《若干解释》第1条。笔者认为，确立受案范围的核心标准有二：其一，被诉行政行为为具体行政行为;其二，被诉行为不属于法定排除情形。

　　(一)须为具体行政行为

　　《行政诉讼法》第2、5、11条中均将可诉的行政行为直接指向具体行政行为，而在《若干解释》第1条第一款关于受案范围的概括性规定中采用了“行政行为”这一表述，但这一表述并非表明行政诉讼的受案范围被扩大到了所有行政行为。因此，笔者认为仅进行字面意思的理解是偏颇的，是否为具体行政行为依旧是判断其是否属于行政诉讼受案范围的首要前提。理由如下：

　　1.就法律与司法解释的效力比较，应为具体行政行为。在我国，《宪法》和《立法法》中明确规定法律的制定主体是全国人民代表大会及其常务委员会;且尚未规定最高人民法院拥有法律解释权。最高院对法律作出的解释属于司法解释，其法律依据是《中华人民共和国人民法院组织法》。显然，无论就制定主体还是所依据的法律而言均可见司法解释的效力低于法律。因此，对《若干解释》中关于受案范围的理解与《行政诉讼法》中有冲突的，当取《行政诉讼法》中的规定。

　　2.就立法技术，当采具体行政行为。《若干解释》第1条的规定中之所以未提及“具体行政行为”，主要是为了回避具体行政行为的概念。①因为我国学界对具体行政行为的概念尚存争议。但这并不意味着行政诉讼的受案范围已经扩大到了所有行政行为，因为具体行政行为依旧是可辨识的，有其自身特征。

　　3.就立法本意与国情，当采具体行政行为。立法者的本意是在依法治国的前提下，将保障人权与我国的国情相结合，通过立法逐步扩大受案范围，而不是一蹴而就地扩大。可见，如果按《若干解释》第1条第一款中的概括性规定确定受案范围，即使排除了该解释第二款中的六种情形也仍旧显得过于扩大受案范围，不符合我国国情与立法者的本意。

　　在学理上，具体行政行为是指行政主体在行政管理过程中，依法行使职权针对特定人就特定事项所实施的影响相对人权利义务的一次性法律行为。②其成立要件为：行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表示行为的存在。③而其中最关键的是对“法律效果”的认识。笔者认为，行政法上所谓的法律效果是指能够直接引起现存的行政法律关系的变更，或者设立新的行政法律关系的效果，也即使相对人的权利义务产生变化的效果。

　　(二)不属于法定排除情形

　　《行政诉讼法》第11条中列举了可诉具体行政行为的种类;同时，在12条中用否定列举的方法规定了不可诉的行为。而在《若干解释》第1条中，也采用了肯定列举和否定列举的方式。因此，凡是能在法条中找到对应排除的情形的，自然不在受案范围之列。

　　关于具体列举的情形无论是肯定列举还是否定列举目前都要相对比较清晰的认识，这一法定标准的判断所出现的问题主要集中在对否定列举中“实际影响”的理解。

　　根据《若干解释》第1条第2款第(六)项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。不在受案范围之内。所谓“实际影响”，目前学界比较认可的主流观点是指因行政机关的行政行为而使相关公民、法人或者其他组织的权利、义务发生了现实的变化，包括权利的授予、增加、限制、减少、及义务的免除、减少、增加等。④

　　三、结语

　　尽管受案范围在实践中有所扩张，但是笔者认为在目前司法体制没有根本改革，在《行政诉讼法》没有修改之前，关于其受案范围原则上应当遵循上述法定标准，但同时包括行政机关、学者、社会大众在内的各界人士应当进行积极诉求，推动法制社会的进步。