重视执法程序严格依法行政——对执行法律程序的研究与思考

江泽民同志在党的十五大报告中指出：依法治国是社会文明进步的重要标志。新修订的1999年宪法中也写入了依法治国的重要内容。依法治国，建设社会主义法治国家指导思想的确立，势必要求建设一支公正、依法、保证法律正常运行的司法执法队伍。公安机关是国家武装性质的行政执法力量，担负着对社会实施治安行政管理、打击刑事犯罪、保障社会安全的责任。依法治国对公安执法力量而言，首先就是要严格依法行政。以法律来规范、约束公安机关的执法活动，是确保法律的尊严与威力得到充分尊重的重要基础。对依法行政最简单的表述应包含有：行政执法的内容和对象要合乎法律规定；行政执法的程序和手段要合法。前者是行政执法的实体，而后者则表现为行政执法的程序。随着法律制度不断完善和充实，行政执法在实体上有了较大改观，但是在执法程序上，法律规定与具体实践间尚有相当的差距。目前出现的行政法律在公众心目中信任度的降低、褪色，很大程度源自于执法程序中产生的问题。就此，笔者在调查的基础上，试图对执法程序中存在的问题进行剖析与思考。

　　一、 行政执法程序是依法行政的生命线

　　行政执法程序是由法律规定的行政执法机关在实施法律及法定处罚时所必须遵循的步骤、方法、期限，可以采取的手段、措施以及应用范围和对象的总称。

　　（一） 行政执法程序是法律的重要组成部分

　　法制建设与社会治理法治化中的思考 法律是规范所有公民、组织、团体行为的一道“堤坝”。这道“堤坝”不仅要靠实体内容来构筑，也必须要依靠不可缺少的程序来维护和保障。虽然在法律实践中，人们往往更重视法律的实体内容，而在有关程序上表现出或多或少的疏漏，但就完整的法律体系来看，法律的实体与程序却是不可分割和互为条件的。

　　实体法律或法律的实体内容是规定人们在政治、经济、文化以及社会生活各个方面的权利和义务，而程序法律或法律的程序规定则是实体法实施的不可缺少的过程。法律程序对法律的公正实现有着举足轻重的作用，以至有的法律干脆以条文形式将这一重要法律精神表达出来。《行政处罚法》第3条就有以下规定： “……没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了这样的法律精神：行政执法机关职权活动，都必须有法律上的直接依据，否则即构成违法。同时，即使有法律上明确规定的依据，也必须按照法定程序行使，否则同样构成违法。伟大导师马克思在谈论到这一问题时指出：“程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”《马克思恩格斯全集》第1卷，第178页。法律必须通过程序才能实施以体现其生命力，而程序又不是执法者可以任意编制的。执法程序必须以法律形式加以确定才有其约束力，体现出同样的法律精神，两者缺一不可，任何重实体轻程序或者相反的实践对法律的公正实施都是极为有害的。[page]

　　（二） 法定执法程序是公民权利和义务的保障

　　公安行政执法是以强制力为后盾的国家权力，强制性权力的行使给公民、法人或其他组织带来非常直接的影响，有时是非常严重的后果。在一般的行政执法实践中，可以明显觉察到行政执法的过程里，执法管理相对方的地位、能力在有强大暴力后盾的公安机关面前是非常弱小的。双方处于实际上的不平等地位，而且根本无法相抗衡。公安机关在执法工作中使用侦查手段、处罚手段和其他强制手段的频率极高，也很广泛，而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。

　　为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。

　　随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平的重要目标。长期屈服于行政执法权滥用和行政权力的无限扩大，造成对国家行政执法机关充满了恐惧感的人们正是从不断完善的法定程序中看到了克服恐惧的希望，对法律的信任度、安全感得以逐渐恢复。

　　（三） 法定执法程序是对执法权的设防和监督

　　在我国，公、检、法等执法、司法机关被看成为社会公正的最后的一道防线，其拥有的权力和影响是一般社会群体所无法抗拒的，这类权力一旦失去控制，便会酿成人们所痛恨的司法腐败，而留下对社会正义和公平的根本损害。权力可能酿成腐败，不受约束的绝对权力可能酿成绝对腐败。人们说：执法人员的腐败是最为可怕和恐怖的，因为它摧毁了社会公正的最后防线，彻底毁灭了公众对社会正义的最后希望。治理司法腐败的根本之路就是将执法过程中表现的绝对权力置于绝对监督之下，将绝对监督的控制权交于人民之手，而法律程序正是绝对监督的有效形式之一。[page]

　　在美国宪法中有“法律的正当手续”一词，按照我们的理解，就是指任何法律的实施必须通过法定正当的程序。“法律正当手续”的功能，就在于限制政府官员、行政执法人员在人民权利上的一切越权、侵权、专横、独裁的行为。而执法者的权力、行为有了监督约束，才有真正法治可言。“法律的必要手续”实际上已逐步成为现代法治社会发展中的一种共识。

　　从法治理论看，法治实际上自始至终是用法律对行政权力的设防和限制，而其中法定的执法程序和规则本质上是对行政执法权的限制和约束。它反映了法治体制、法律正义观基本价值的核心，真正的法治必须以有效程序强制约束权力，确保社会相对平衡意义上公正的实现。在没有程序保障的地方，是不会有真正的公民权利保障的，而法定程序保证了行政执法机关不得使用专横、反复无常和不合理的执法手段来侵犯当事人的权利。在这一角度上，依法行政的含义就是严格遵守法定的执法程序，使整个执法过程置于有效监督和约束下。法律的公正性很大程度取决于执法程序本身，按照公正严格的法定执法程序去执法，就会尊重自然而然产生的执法结果。

　　二、 执法中存在的程序问题和原因

　　随着法制的发展，公安机关执法活动正沿着依法行政的轨道健康发展。依法办事、严格执法已成为广大警员工作的指导方针。以法律规范各类警务活动所取得的效果已逐渐赢得了广大公众的赞扬和信任。但由于对“依法”的观念存在的某些偏差，纵观行政执法实践，我们仍可发现许多遗憾，笔者经过考察、分类、综合，发现执法中出现的问题大多存在于执法程序方面。

　　（一） 执法程序倒置较为常见

　　所谓程序倒置，指在行政执法时，任意变动法定执法程序的顺序，使执法过程有时出现无序和违规的状况。常见的有：

　　1. 立案倒置。立案是案件查处的前提。依照法定程序，立案是处理案件的第一步。然而，在执法实践中“不破不立”、先破案后立案现象时有发生。在经过大力整顿后，刑事案件的立案问题已有很大改观，但补立刑案现象依然存在；在治安案件的查处中“不破不立”仍有较多存在。有的案子案值不大，破案有难度，干脆等破了再回过头来立案；有的治安案件直到行政诉讼阶段，才恍然记起应补上立案手续，于是倒签日期，倒办手续，违反法定的程序规定，一定程度剥夺或侵害了当事人在程序中应享有的权利。

　　2. 过程与结果倒置。对案件最后的处理应是查案过程自然产生的结果，是建立在事实充分，证据确凿，应用法律适当，定性准确的基础之上的。而在行政执法和案件查处中，往往是在证据尚不充分时，定性已经形成，而随后的过程是围绕着定性有目的地进行查证，不仅表现出了变相的“有罪推定”，也违背了设计法律程序的本意。在治安调解案件中，法律规定有的治安案件可以调解处理，但是调解应是在完成法定的案件查处程序后产生的自然结果，有的单位也制定了此类案件查处的规范。然而，在实践中，往往仍可以看到跳过查处程序而直接进行调解处理的做法，到了调解不成进入诉讼阶段，才匆匆补上调查的过程，这种省略过程或围绕先定的结果而开展的执法行为往往是片面的、不充分的。[page]

　　3. 责任倒置。在法定程序中，当事人和执法人在执法过程中各自的权利、义务应当是明确的，但从实践上看，责任倒置即将执法中当事人的权利、义务搞反了决非是个别现象。常听有些民警在查案时，要当事人证明自己不在现场或没有违法犯罪的证据，以此来确证当事人的清白。这种在查处刑事案件和治安案件时，将举证责任归于被控方，就是一种倒置。无论是刑事诉讼法和治安管理处罚条例都有明确规定：作为指控方，公安机关或其他司法机关应承担充分的举证责任，否则证据一旦不足，检控将无效力。而在行政诉讼中，公安机关是被告，更应对自己的具体行政行为负举证责任。

　　4. 口供、证据位置的颠倒。依据有关刑事诉讼法律和行政法律规定，口供与事实证据的位置和作用是非常明确的，有口供而无其他证据的案子不能定性和处罚，无口供而证据充分确凿则可以定性并予以法律规定的制裁。但我们见到的是在查办案件中重口供、提升口供在证据体系中地位作用的做法常常出现。为了要取得口供，有的民警使出浑身解数，甚至不惜违反法律规定，认为只有一开口，案情调查就能板上钉钉，这从某种意义上讲也是一种程序的倒置。

　　（二） 滥用强制措施屡禁不绝

　　为了便于法律实施和查清有关违法犯罪的事实，法定程序往往制定相应的强制措施以方便执法的顺利进行，又由于这些措施可能对相对人的人身安全和财产权利造成损害而规定了严格的适用条件以及滥用的责任，然而滥用仍不断发生。盘问留置的使用在《人民警察法》中已有明确规定：人民警察在执行公务时对当场发现的违法犯罪嫌疑人如有必要可进行盘问，符合法定条件的可以继续盘问和留置。盘问留置的效用广受民警的欢迎，却忽视了适用的条件范围，使之成为通用的强制手段。有的民警常常是对无论从何种渠道查知的当事人，甚至只是民间纠纷的当事人也予以盘问留置，更有甚者，将48小时的留置作为一种限制人身自由的惩戒手段，有时因此而造成极为严重的后果。

　　《治安管理处罚条例》所规定的普通程序中，对适用“传唤”这一强制措施的条件作了界定：传唤只适用于违反治安管理人；口头传唤是对当场发现的违反治安管理行为进行的；而书面传唤则适用任何情况下的违反治安管理人；对无正当理由而不服从传唤可以强制传唤等等。但在实践中，传唤适用相当混乱，如对证人、被害人进行传唤甚至强制传唤的；应适用书面传唤而使用口头传唤的；无论何种传唤都有意无意行使强制手段的等等。

　　在查处治安案件中，没收措施的适用，同样由法律作了严格界定。没收的对象是违反治安管理而获取的非法所得、违法的工具以及有关违禁品。在对违法工具的没收上另有一些特殊的规定。然而在执法过程中，仍然可见到除了对上述有关物品进行没收外，大量不能归入上述三类物品的财产被扣押、没收、挪用以及不知去向。行政执法本来是对合法财产权进行保护，惩治违法侵害者，但在执法过程中，不当的执法行为却对合法财产权利产生了新的侵害。[page]

　　（三） 任意简化、变通执法手续，造成执法漏洞

　　对执法过程设计种种法定手续是为了将执法权力真正纳入法律轨道，保护人民权利，体现了立法者将人民利益置于至高无上地位的良苦用心，可惜这种种手续往往在实践中被有意无意地省略了，这是十分令人遗憾的。

　　有的民警在执行公务时，不愿出示有效证件。《人民警察法》所规定的执行公务时应出示身份证件常被忽视。有的公安部门更是认为只要着装执法，就可以免除这一手续，甚至在当事人要求民警出示有效证件时，有的民警居然可以“义正辞严”地拒绝了当事人的合法要求。

　　忽视强制措施使用的法定时限，以办理手续需要时间为由对相对人超时传唤、超时留置，模糊法定时限与超时强制的本质上的区别，构成违法行政。

　　由于警力的有限和社区保安队在治安管理中确有重大作用，有的民警就违反规定，任意使用保安队员去担负法律规定不应由他们承担的任务，如案件查处，执行传唤，进行讯问或询问，写出治安案件的处理报告等。而在询问或讯问时必须有两人来进行等等规定，社保队员更是无暇注意了。至于扣押当事人的钱物不履行手续或仅出具白条也较为普遍，特别是在大规模集中行动时尤为突出。而出具白条进行没收、扣押同样没有什么约束力，都很容易给群众造成不良影响，同时，也确实为可能存在的挪用、侵占所没收财产留下可乘之机。

　　一些程序中的细节被忽略，常常使执法过程呈现可笑的杂乱，也损害了法律的权威性。如对法律专用格式或文书的不分对象的混用；在案件查处中，对当事人真实身份调查的马虎而造成对无辜者的名誉损害后果；执法者对当事人要求作出法律解释予以拒绝等等。有的单位为了规范办案过程，要求民警在进行讯问和询问时，必须告知当事人有关法律义务，于是我们在实践中常听到民警背书般地告知嫌疑人、证人或受害人：“根据《刑诉法》第98条规定，必须回答问题，如有虚假，要负法律责任……”这种不分案件性质，不分对象的千篇一律的告知实际上正显示出民警对法律规定的无知。

　　至于随意变更或擅自提高法定的立案标准，裁决书不送达有关各方；任意简化已经简化的当场处罚程序，任意扩大法定的执法范围等等时有耳闻目睹，令人担忧。

　　（四） 对产生问题原因的分析

　　根据调研，产生在执法过程中的这些问题，从执法机关到执法个体，原因是诸方面的，但亦可以分类归纳为几个方面：
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　　1. 随着法律制度的日益完善，法律的内容也日益繁多，民警在工作中虽然注意了实体内容的增加，但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识，相当部分的执法者认为，法律程序的完善应该是使执法更加方便容易，一旦发现程序的限制力度在不断加大，对应该掌握的法律内容就会产生不恰当的抵触情绪。特别是对法定程序中一些看似繁琐的必要细节，有畏难心理，误认为法律越来越多，我们的工作也就越来越难做。

　　2. 民警工作的繁重，要求的提高，使民警肩负沉重的压力和责任，往往表现出浮躁的心态，希望追求最简单的执法“捷径”。依据长期的行政执法实践所形成的心理定势，只要凭着权威机关的强大压力，就足以保证执法顺利进行。稍觉当事人有异议，便斥之以“刁民放刁”。常听到有的民警在讯问、询问中说：“不要狡辩了”、 “不要再解释了”、“听你的还是听民警的”等等不合法律规定的话语，似乎根本不知道当事人有合法的陈述权和申辩权。

　　3. 执法程序仍然缺少有效的规范和监督，除非必要，日常对执法工作的检查往往只注重执法结果而不注重对程序的检查，而有的领导干部则干脆表示：我不需要知道过程、只要知道结果就可以了。正确的结果应是正确的程序过程合乎逻辑的产物，而结果正确，程序错误一样不能产生法律效力。对可能出现的偏差和不良做法的姑息放任，久而久之，错误的做法成为工作惯例而更难以纠正。

　　4. 法律制度仍然不完善，特别是在基层公安工作的某些重要方面如户籍管理等。有人说：户籍管理只有政策，没有法律，而政策是多变的。民警不能按统一标准、前后连贯地去进行管理，有时只好违背公开公正的法律原则，实行“暗箱”操作，不仅剥夺了行政管理相对人的合法知情权，也造成了大量以权谋私腐败现象的产生。

　　5. 管理相对人法律意识不高，不能以法律来保护自己的合法权益，一定程度上纵容了执法者违章、违规、违法操作的蔓延。在司法、执法实践中很少有被管理人主动要求执法者出示有效证件，也很少有人在被没收或扣押物品时要求履行法定手续，更少有人对违反规定的收费、扣押及处罚给以理直气壮的拒绝。

　　三、 对策及思考

　　有关调查显示，执法程序中存在的种种问题已经产生了一定的不良后果，法治原则受到了挑战，法律权威受到侵害，一定程度上动摇了公众对法律的信任和依靠；由执法漏洞所导致的司法腐败造成了极坏的社会影响，极大损害了国家行政机关的形象；不良工作习惯的形成，不良执法意识的存在又继续祸害今后的行政执法工作。如何提高法治意识，严格遵守执法程序，提高执法质量已成为公安机关生死攸关的问题。[page]

　　（一） 提高法治意识，摆正法定程序与打击力度之间的关系

　　解决遵守法定程序问题，必先从思想意识上入手。从目前情况看，相当一部分同志特别是一些基层领导对法定程序有片面理解，他们既承认程序对执法工作的重要，却又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚，降低了执法的效率和打击的力度，稍有不慎还会“触雷”，在内心深处对程序有抵触，在工作上或规避程序或变更程序内容，甚而对正常执法过程加以权力干预。其实，打击力度与遵守程序并不矛盾而是相辅相成。离开法定程序，执法无效，错案发生使执法机关不断要花费人力物力去纠偏改正，行政执法机关和法律的可信度降低，虽忙忙碌碌又何来打击力度？而严格依法行政，虽程序看似繁琐，却是环环相扣，真正做到事实清楚，证据充分，法律适用恰当。定性准确，程序合法，打击准确，又何惧力度不强？执法人员切莫以为相对人没有异议便可以为所欲为，在法律面前其实每个人都在其控制之下，这是法治的核心。执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。

　　（二） 法制部门切实把关，制定落实执法规范

　　法定程序是从大局来把握行政执法的过程，其规定的步骤方法往往是较原则和概括的，与具体执法尚有一定的差距。为了将法定程序落到执法工作的实处，公安机关各级法制部门，应担负起严格把关、充分规范的重任来。首先，应依法对执法过程的各环节设计可靠可行、体现法律原则精神的规则，并以制度形式加以确定，要求严格执行。其次，法制部门应成为执法过程最后把关者。所有涉及法律的事项，均应由法制部门依法审核检查，真正起到监督规范作用。法制部门应将这一工作视为维护法律权威和执法机关公正形象的重要内容来看待。第三，对发现的问题和有关申诉，要依法复议、审查，绝不能顾及情面，和稀泥，皆大欢喜，这会在一定程度上怂恿违法行政。法制部门应成为讲法律、讲法治、讲原则的楷模，真正成为行政机关的法律闸门。

　　（三） 建立责任追究制度，实施赔偿追偿

　　依法行政不能仅仅依靠行政机关和执法人员自性，而应该注重控制机制的运作。基本要求是：对执法权力的控制应与所拥有的权力成正比，所行使权力越大，执法者应承担的责任也应越大。在此基础上建立相应责任追究制度，从根本上分清执法过程中产生的责任问题，各司其责，防止推诿。一旦产生差错，可以落实行政和刑事方面的责任追究，迫使行政权力在法定范围内运作。对造成不良后果的执法行为，充分实施赔偿和追偿的法律法规。依据《国家赔偿法》的有关规定，对由于执法者过错而造成的赔偿行为应行使追偿权，保证执法者不因各种借口而逃避责任，至少在经济上、物质上对自己过错要承担责任。[page]

　　（四） 定向培训，逐步形成骨干执法队伍

　　行政执法机关的有关职能部门，应实事求是地对一线执法队伍作出充分、客观的评估，对承担执法重任的执法人员的现有素质层面有一个较为全面的评价。有关职能部门要组织具体的业务定向培训，以期能形成高素质的骨干执法队伍。凡是新出台的法律和法定程序都应通过定向培训让更多的执法者尽快掌握。

　　此外，研究改善执法人员的心理状态，减轻执法人员心理负担应成为有关职能部门的重大研究课题。当我们有一支充分掌握法律知识、熟悉遵守法定程序、具有健康心态的执法队伍时，我们的行政执法工作就必定能提高到一个新的水平。